电企减薪闹剧与电力行业改革

　　文/陈锐

　　电力企业减薪也许是这个夏天最具做秀意味的收入分配改革运动。自中央提出深入进行收入分配制度改革以来,强大的公众舆论就将质疑的矛头直指垄断企业的高收入。甚至有人提出,不对垄断企业的高收入状况进行彻底改革,所谓的收入分配体制改革就只会流于空谈。面对来自上下的双重压力,电力行业——这一中国最具垄断势力的行业,也摆出了前所未有的高姿态以应对公众质疑和极具政治意涵的收入分配制度改革。

　　可是,电力企业的所谓减薪运动却终被证实只是一场哗众取宠的集体做秀,堤内损失堤外补——减薪背后却通过违规高额发放住房补贴来弥补损失。那些曾抱有善意期望的人们也愈加意识到,不针对垄断行业进行深层次的制度变革,而指望其大发善心自我“割肉”是不切实际的,公众除了忍受一次次的欺骗之外不会有任何福利上的改善。可是,曾被寄予厚望的电力行业改革,在历时四年之后却越来越让公众看不到希望。面对日趋悲观的改革结局,鼓吹改革的人们却仍然在旧的思维框框里打转,僵化的改革思路已将改革引入了死胡同。

　　电企减薪终成闹剧

　　电力企业掀起的所谓减薪运动,是有着极强的政治意涵的。自2006年初以来,收入分配制度改革就成为牵动社会各界神经的公众话题。5月26日,中共中央政治局曾召开专门会议,就收入分配制度改革和规范收入分配秩序问题进行研究。在此次会议上,中央提出了“着力提高低收入者收入水平,扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,取缔非法收入”的基本原则。7月6日,中共中央召开党外人士座谈会,就收入分配制度改革问题,中共中央总书记胡锦涛发表了重要讲话。此后不久,由发改委牵头,

财政部、劳动和社会保障部、国资委、国家税务总局、国土资源部、人事部、

卫生部、监察部、司法部和公安部等13个部委协同参与制定的《推进收入分配制度改革的意见》草稿进入最后的征求意见阶段。由此,作为创建和谐社会重要举措的收入分配制度改革,成为一项重大政治议题进入公众视野,并被寄予了极高期望。

　　在当下中国,一个不容回避的现实是,收入分配的两极分化趋势在近十年来表现得越来越明显。有研究机构甚至指出,反映国民收入分配状况的基尼系数在我国已达0.4以上,大大超过了国际公认的警戒线水平。虽然也有学者认为,基尼系数并不能确切反映收入分配的真实状况,因此不要过分夸大基尼系数的指示作用。但该学者可能也忽视了一个很重要的常识,其实普通老百姓并不真正关注那些专家们整天挂在嘴边的抽象数字,他们也并不真切知道这些数字到底蕴含着何种意义,他们判断社会现实的依据往往是切实的亲身感受。而垄断行业从业人员的高收入,以及他们与非垄断行业员工之间的巨大收入反差,也是根本不需要所谓的基尼系数来反映的。根据国家统计局提供的数据,目前,电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业员工的平均工资是其他行业员工平均工资的2至3倍,如果再加上工资外收入和员工福利待遇上的差异,实际的收入差距可能在5至10倍之间。

　　尽管垄断与非垄断行业之间的不合理收入分配格局已是不争的事实,但据说对垄断行业的高收入进行改革却是中央此次收入分配制度改革的最大难点。劳动和社会保障部劳动工资研究所所长苏海也曾表示,由于缺乏可操作性等原因,垄断行业收入增长过快的势头难以逆转。因此,国家所能做的更多是通过“提低”来缩小差距,但对于垄断行业的高收入群体则很难有所动作。

　　专家的言论尽管令公众失望,但舆论对垄断行业的指责之声却并未因此止歇,素有“电老虎”之称的电力企业首当其冲,由此成为众矢之的。不久前,一个电力公司抄表员十万年薪的故事开始在网上广泛流传。故事的真假没有人能够说清,但公众似乎更相信这极有可能是一种真实的存在。因为根据上述国家统计局公布的数字,如果将所有的福利收入都算在内,抄表员的十万年薪也并非天方夜谭。而更让公众心生怨气的是,电力企业员工的高收入却与不断上涨的电价和历时两年多的电荒相伴随,无辜的公众正在为贪婪自肥的既得利益集团持续买单。由此,公共舆论针对电力行业员工高收入的声讨持续高涨。

　　正是在强大的公众舆论和中央政策的双重压力下,电力企业刮起了所谓的“自我减薪风暴”。名义上当然是积极响应中央提出的收入分配制度改革的总体规划,但其所表现出的高姿态和诚意却相当虚伪。据电力企业内部会议传出的消息,所谓最切实的收入分配改革举措是:“各单位2006年工资总额实际发放水平控制在2005年发放水平之内,一律不得在工资总额以外发放工资性收入。”从其圆滑的措辞当中不难看出,正所谓减薪只是针对工资而言的,至于工资之外的收入是不在此次减薪之列的。但众所周知的是,在电力企业员工的总收入中,工资实质上只是很小的构成部分,更大的部分则在于工资之外的福利收入以及员工入股的三产企业的分红收入。对于工资的减少,它们自可以从其他福利渠道获得补偿。

　　不幸的是,这种猜测终被残酷的现实所证实。8月16日,国资委向外界宣布,国电集团、大唐集团、中电投和华电集团4家大发电企业因违规发放高额住房补贴,受到国资委降低评分的处理。至此,轰轰烈烈的电力企业减薪运动,终究还是被撕去了虚伪的面具,以甚为尴尬的结局收场,演变成为彻头彻尾的闹剧。

　　其实,公众对电力企业的自我减薪运动本就没有抱太大的期望,但却无论如何也未曾想到其会使出如此拙劣的障眼法来混淆公众视听。被愚弄的公众也更加认识到,在缺乏彻底的制度变革保证的条件下,企望极具垄断势力的电力企业大发慈悲是不现实的,而所谓的自我减薪运动也终究不过是一场表现政治高姿态的集体做秀而已。只有切实推动电力行业进行彻底的制度变革,才能从根本上解决日益严重的行业间收入分配不公问题。于是,善意的改革者们将希望寄托在了打破电力行业垄断的市场化改革上。但眼前的现实却让人失望,电力行业历时四年的所谓市场化改革却正在走入了一条不通的死路。

　　改革已走入死胡同

　　前文所述及的电力行业改革始于四年前。2002年4月,《电力体制改革方案》(即“五号文件”)出台,这也由此迈出了电力行业改革的第一步。依据“五号文件”制定的改革方案,原国家电力公司被分拆成立了两大电网公司、五大发电集团和四家辅业集团。据说,这一系列的改革举措是试图通过厂网分开、主辅分离来打破垄断,进而形成电力市场的良性竞争格局。为与市场化导向的此项改革相配套,国家电力监管委员会于2003年3月成立,开始履行电力市场监管者的职责。

　　可是,电力行业改革的执行路径却并未遵循改革设计者的市场化初衷持续延伸,经历四年多的时间,能令公众称道的改革成果实在寥寥。改革最为关键的问题——彻底的厂网分开,迟迟无法取得突破性进展。最具实力的终端垄断集团国家电网公司,仍然具有强烈的保留发电资产的决心。而正是这如此“坚定”的决心,也使得彻底变卖其所拥有的发电资产被无限期地拖延下来。从目前的情势来看,着眼于打破垄断、厂网分开的改革努力已经被证明无法再继续进行下去,改革走入了死胡同。

　　国家电监会政策法规部主任、电力体制改革领导小组办公室副主任王强就曾对媒体坦言:“‘十五’期间电力改革确定的部分任务没有落实,是因为各个部门对改革的认识没有完全统一,触及自身利益时会有不同看法。”这位官员所谓的没有完成的改革任务,主要就是指2002年国务院关于电力体制改革的“五号文件”中所提及的,对电力资产实施分清划拨和主辅分离,而此项改革任务无法继续突进的理由则听起来相当充分,那就是要保证电力供给和电网的安全。于是,所谓的厂网分开改革造成了对于发电集团不公平的改革现状,而电网公司的终端垄断地位并未有所改变。

　　针对上一轮电力行业改革的尴尬现状,目前有迹象表明,更深层次的电改即将拉开序幕。8月21日,来自电力体制改革部门的一位人士曾向媒体透露:“

十一五”期间的电力体制改革规划,已经上报到了国务院,如果该文件得到批准,那么中国新一轮的电力体制改革就将正式启幕。据这位人士介绍,新的规划依然坚持以原有的2002年的“五号文件”为基础,即继续坚持以推进市场化竞争的思路来推动下一步的改革。

　　当前相当普遍的观点认为,上一轮意图打破垄断、形成竞争机制的电力管理体制改革,之所以未能取得预期效果,是因为缺乏强力人物,改革机构的行政级别过低所致。于是,近期有消息称,中央决策层对启动新的第二轮电力体制改革非常重视,将大力扩充国家电力体制改革领导小组办公室,将人员从原来的2人充实到18人,而且来自发改委、国资委、财政部的官员被列为办公室的副主任,并由一位副总理亲自主管,以增强该机构的行政执行能力。这一举措显然是为了使这场涉及多方利益的改革能够更加顺利地向前推进。

　　那些固执于竞争导向的改革者们,仍然在努力通过更高的行政权威来推动所谓的电力行业的市场化。国家电监会主席柴松岳在今年7月20日召开的电监会年中工作会议上就强调说,建立区域电力市场是电力体制改革的重要任务和重要方向,绝不能动摇。对区域电力市场建设运行中遇到的困难和存在的问题,要正确看待。区域市场建设本身不是目的,关键是要形成和确立电力资源的市场配置机制。

　　这些冀图通过更高的行政权威来推动电力市场化改革的初衷也许是好的,但其内在的行事逻辑却颇值得商榷。众所周知,市场经济的成长历史,其实是一个行政权力逐步退出经济领域的过程。因此从本质上来说,行政权力与市场深化之间是一对对抗性的力量。行政权力的扩张常常伴随着市场的萎缩,而过度的权力介入则必然导致市场自身力量的削弱。更为重要的是,行政权力本身就如同毒品,它会让权力的行使者上瘾而不能自拔。一旦形成对行政权力的依赖,当权者就会通过不断地强化权力进而把干预市场视为一种正当的行为。而现在,电力行业面临的最大问题,就是行政权力的过度介入造成的。而这些信奉市场力量的改革者们,却企望通过更强大的行政力量来推进他们想象中的市场化,那岂不是在自掘市场的坟墓？谁又能够断言,这更为强大的权力实体不会成为当前权力群体的替代者或是同盟者?对于这种显然违背市场规律的改革能否取得预期成果,笔者深表怀疑。

　　为何不换个视角？

　　对于电力行业历时四年之久的所谓以市场化为导向的改革,现在来看,最终的结局却很难避免以无可奈何的失败收场。这也不禁促使笔者反思,面对强大电力垄断利益集团,改革者们所开出的“分拆药方”真的会有出路吗？公众往往被市场化改革的鼓吹者所误导,并对电力行业市场化充满了无限遐想,仿佛竞争性的电力市场会很快形成,从而会给公众带来巨大的福利改善。但最终的结局却往往事与愿违。

　　无可否认的是,电力行业当前最大的问题就是垄断,尤其是电网公司。但是,试图以厂网分开的拆分方式来打破垄断,进而形成区域市场竞争格局的改革思路似乎有点不伦不类和过于天真。近期已有消息人士透露,当前电力行业改革所面对的最大障碍依然是如何实现彻底的厂网分开,以及在此基础上的对涉及上万亿资产的电网公司的拆分。其实,电网企业本身所固有的自然垄断属性,以及电网安全和各个利益集团博弈的复杂性,将使得电网的输配电的折分近乎天方夜谭。我们必须承认的一个事实是,电力行业存在着极强的专用性知识,系统内部人凭借信息垄断优势,拥有太多的手段来拒斥任何所谓的市场化要求,竞争所可能导致的电力系统潜在风险的暴露是任何人都承担不起的。

　　更让人无法理解的是,那些鼓吹电力市场化的改革设计者们所提出的改革方案本身就是一个蹩脚的市场化方案,从根本上已经明显违背了市场化的本来要义。因为,如果是要建立以竞争为导向的区域电力市场,那就应该彻底打破电网企业与发电企业之间的准入界限,即一方面打破电网企业的终端垄断,允许发电企业直接介入电网建设和终端供电市场;另一方面也应允许电网企业投资于发电企业,实现纵向一体化。也就是说,所谓的市场化应该是整个电力行业的市场化,而不是按照既有方案,只是在发电领域实现市场化。单在发电一侧推动市场化竞争,而对于电网公司却依然保持着区域终端垄断地位,这是明显的单边市场化改革。

　　按照笔者对竞争性市场的理解,一个完整的竞争性电力市场必须保证由多个发电企业和多个电网公司构成,并且允许两个领域之间的相互渗透。如果有很多的发电企业,却仅有一个需求者——电网公司,那么买方垄断就必然导致针对发电企业的压价行为。为了防止这种恶意压价行为,就必然要求政府对供电价格实施管制。但是过高的供电管制价格又会导致电网公司介入发电领域,保有发电资产,以实现整体利益的最大化。而对于发电企业来说,高专用性投资属性意味着很高的行业退出门槛,这必然会诱发电网公司对发电企业的敲竹杠行为。电网公司这种强烈的机会主义行为动机,将诱发发电企业通过收购电网公司进而实现纵向一体化的强烈动机。面对这样的市场化动机,政府就只能通过一系列的行政管制来限制二者的相互渗透以及电网公司基于规模经济的扩张冲动,从而破坏电力市场化本身的固有内涵,而所谓的电力市场也就只能是跛足的市场。

　　依据笔者的判断,当前推进电力行业实质性改革的关键,不应是急于通过“分拆”来推动所谓的区域电力市场的形成,而是应提高电力行业的透明度,以尽力减少公众和外部监管者,与电力系统内部人之间的信息不对称。电力行业改革要实现关键性的突破,不能再一味地从打破行业垄断入手(电网的自然垄断属性决定了这样的改革思路根本无法实现最终的改革目的),而应尽快从企业的微观治理层面切入,从而寻求一条突破现有约束的切实可行的改革路径。换句话说,我们为何不能承认电力行业尤其是电网公司的垄断合理性？如果认可了这种合理性,我们就可以通过引入公共企业治理机制,来规范垄断企业的运营。而从国外的经验来看,对于公共企业的治理,主要应从内外两个方面推进企业治理制度的建立和完善。

　　在外部治理方面,必须大力推进公共企业的财务和经营信息公开。其实这从理论上再简单不过了,作为全民所有的公共企业,其内部经营和财务信息本就应该对全体国民实现公开透明。这正如上市公司的重大经营活动信息被严格要求向股东及时准确地披露。可是我国的公共企业在这方面的所作所为却表现得最差,具有垄断地位的公共企业俨然成了某些利益群体的独立王国,企业内部经营的重大信息,包括收入分配等信息缺乏定期向全体国民公开披露的机制。没有公开的信息披露机制,也就谈不上外部监督的有效性。实现信息透明化,才是建立有效外部监督的基础。

　　除了外部监督之外,在企业内部治理机制上,公共企业同样适用上市公司的治理原则,即通过成立董事会或公共决策委员会,建立以董事会或委员会为核心的企业决策机制。但与上市公司不同的是,公共企业的董事会或公共决策委员会必须由更多外部人士出任董事或委员,建立一种制衡的权力关系和均衡的决策体制。在这一点上,我们完全可以借鉴欧洲国家公共企业的治理经验。欧洲很多国家的法律都规定,必须保证职工代表和相关利益者代表在公共企业董事会或监事会中的地位。比如在法国,大型国营公司都施行“三方代表制”,即政府委派的代表、职工代表和企业经营活动的相关利益者各占1/3组成董事会,由此形成权衡多方利益的决策机制。通过内部治理机制的建立,就可以在公共企业内部形成有效的权力制衡关系,从而体现公共企业经营决策的社会化要求,这其中当然包括公共企业内部的收入分配决策。

　　只有按照上述制度安排形成公共企业的内外部治理机制,才能从根本上解决垄断企业收入分配不公的难题,更能有效避免欺骗公众的减薪闹剧的再次上演。当前的社会,公众已再禁不起忽悠了,这类欺骗行为不仅在损害公共企业的信用,更在损害政府的信誉,而这样的代价无疑是非常巨大的。