外资斩首并购频发 外商投资产业政策法亟待制定

　　扎紧国家经济安全法律藩篱

　　本报记者 周芬棉

　　外资并购“嘴刁胃大”，专吃行业前三名，并表现出全行业通吃的战略意图，敲响我国经济安全警钟

　　9月8日实施的《外国投资者并购境内企业规定》，首度正式提到“经济安全”，但至今尚无法律法规对国家经济安全进行界定，可否寄望日后出台的反垄断法？

　　有关外资并购立法已经不少，但体系散乱，层次较低，专家建议将现有的法规整合，出台专门法律

　　8月31日，作为国内压力锅占有率位居第一的苏泊尔，召开股东大会通过了与法国SEB的并购议案，就此SEB完全控股苏泊尔。这是外资专拣行业前三名的“斩首行动”式并购又一案。面对一连串发生的这种并购，已于9月8日实施的《外国投资者并购境内企业规定》能足以应对吗？

　　外资“斩首”呈蔓延态势

　　自从今年“两会”上，原国家统计局局长李德水指出，跨国公司在我国收购要求“必须控股、必须是行业龙头企业、未来预期年收益必须高于15%”。外资并购“嘴刁胃大”，一些行业的排头名企业已成为外资并购的首选目标。外资并购的新现象就引起了国人的强烈关注。

　　国家发改委宏观经济研究院的王晓红博士说，实际上自2002年5月，法国电信商阿尔卡特以50%加1股的形式控股上海贝尔，就开启了我国垄断行业外资并购的先河。此后这种“斩首”式收购越来越多。2005年10月25日，徐工集团与美国投资公司凯雷集团签署“战略投资协议”，凯雷出资3.75亿美元，购买徐工集团全资子公司徐州工程机械有限公司85%的股权。2005年11月，绵阳市国资委以2.735亿元人民币的转让价将所持四川双马集团89.72%的国有股权转让给拉法基，拉法基成为四川双马的控股公司。

　　除此之外，轴承行业的西北轴承公司、化工机械行业的锦西化机、油泵油嘴行业的无锡威孚有限公司、电机行业的大连电机集团、齿轮行业的杭州前进齿轮箱集团有限公司、常州变压器厂，以及陕西省鼓风机有限公司等等，这些在我国制造业中具有举足轻重地位的企业，几乎无一幸免地已经或正在被跨国公司并购重组。中央政策研究室副主任郑新立分析认为，外资在华并购还表现出整体并购、全行业通吃的战略意图，而且还出现了联合行动。

　　中国社会科学院研究生院投资系研究员王元京在接受记者采访时坦承，我国现在的开放已是全方位的，在开放的深度方面，甚至一些发达国家还达不到这样的程度。外资并购是必然的结果。外资并购是把“双刃剑”，有些并购是有利的，而有些是要考虑到是否会造成垄断，或者危及我国经济安全的。

　　如何界定“国家经济安全”

　　正因为外资大举并购有可能危及国家经济安全，触及了人们敏感的神经，才使其成为热门话题。但是如何界定国家经济安全呢？

　　已于9月8日实施的《外国投资者并购境内企业规定》，第一次正式提到了“经济安全”。《规定》第十二条明确，“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素，或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。”

　　作为反垄断法起草专家组的成员、中国政法大学教授时建中说，“至今没有一部法律法规对国家经济安全进行界定。已经第一次全国人民代表大会常务委员会审议的反垄断法，对此也没有十分明确的规定。”那么，是否可以将希望寄托在日后出台的反垄断法上？

　　“反垄断法一读草案第五十六条，是一些关于反垄断问题的原则性规定。外资并购无论是以垄断协议、滥用市场支配地位，或者是排除、限制竞争效果而造成的经营者集中，只要是垄断行为，都属于反垄断法的范畴。但是，有垄断行为并不一定同时危及国家经济安全，相反也是一样。危及国家经济安全和垄断行为是两回事。”时建中分析说。

　　中国社科院近日发表的一份《开放环境中的中国经济安全》试图界定这一概念。该研究报告指出，“并不是任何存在国家经济利益的地方都有经济安全问题，只有涉及到关系整个国家、全体民众的生存与发展、甚至关系到国家兴衰的重大经济利益受到侵袭、破坏时，才能作出危及国家经济安全的定义”。

　　时建中认为，对于国家经济安全这个概念要做到准确的界定，很难。对于外资并购是否会危及国家经济安全，要做具体分析。比如，凯雷收购徐工，一般人认为徐工是工程机械类企业，与国家经济安全关系不大，但实际上徐工提供了中国整个建筑机械行业的技术研发平台，一旦被外资掌控和垄断，中国的许多产业将会失去这个平台，他们所需要的零部件、技术开发就失去了载体，就必须依附于外资企业。

　　制定相应立法才是长久之计

　　至今为止，关于外资并购的立法已经不少，如我国于2002年至2003年制定的，《利用外资改组国有企业暂行规定》、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《指导外商投资方向的规定》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》，以及中国证监会今年出台的《上市公司收购管理办法》，商务部于2005年发布的最新版《关于外商投资产业指导目录》等等。

　　经过修订业已实施的《外国投资者并购境内企业的规定》，是最新的法规，对外资并购境内企业的并购方式、基本制度、审批与登记以及关于反垄断的审查等都作了规定。“就目前的法律体系而言，作为权宜之计，也不失为一种办法。”有专家这样认为。

　　最大的问题是，“现有的法律体系是散乱的，出台部门不一，法律规定层次较低，实践中亦很难操作。”时建中教授说，“最新的《规定》，充其量也只是部门规章，而与国家经济安全密切相关的外商投资产业指导目录，只是一项政策性文件。针对外资并购会否危及国家经济安全问题，应当将现有的法律体系进行整合”。时建中强调说。

　　为此他建议，我国应当将产业政策法律化，制定外商投资产业政策法。至于哪些是限制的产业，哪些是禁止的产业，可以随着我国经济的发展不断进行调整。同时建立相应的外资调查委员会，在目前状态下，可以建立双层多次执法。享有调查、审查、批准或禁止职权，对可能危及国家经济安全的外资并购行为采取必要的限制措施，或予以叫停。

　　“缺乏层次较高的法律，但就外资并购而言，这些政策和法规给投资者的信息并不明确，可操作性不强，实际政策往往依靠政府部门内部掌握，这也是一些地方和一些领域可以跨越外资并购禁区违规操作的一个原因。有的将引进外资作为一项政绩。为了追求外资数量的增长，层层摊派任务，一直摊派到街道居委会。有的甚至为了追求短期效益，把不该卖的国有企业卖给了外资，也是违规的一个原因”。国家发改委宏观经济研究院的王晓红实时调查了许多地方，一针见血地指出。

　　事实上，欧美对待外资可能危及其国家经济安全的态度也正日益严厉，而且有具体措施。王元京研究员向记者逐个列举：日本上世纪60年代制定外资审议会，美国70年代出台外国投资研究法等。联想并购IBM的PC业务时，就受到了美国投资委员会的审查。