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张晓玲/文
温州市是较早实施留地安置政策的城市之一，也是目前对安置留用地管理的政策设计较为系统和完备的城市。政府在相关政策中对安置留用地的面积指标、位置、土地开发的用途及产业比例、收益分配办法等，均作了详细规定，政策透明，操作规范，受到了被征地农民的欢迎。
实践表明，在人多地少、市场发育程度较高的温州，留地安置政策对解决被征地农民的长远生计发挥了重要作用。四年前，笔者曾到温州进行征地制度改革专题调研，据当时对市郊某村的粗略估算，该村村民获得的安置补助费(现金)为3万元/人，但从安置留用地开发中获得的收益却高达8万~9万元/人，这说明，被征地农民从安置留用地的开发中获得的收益远远高于现行法规规定的现金补偿。而本次记者在温州的调查再次证实了这一点。正是从这类案例中，我们看到了留地安置政策的强大的生命力。
其实，留地安置并非我国特有的做法。世界各国征地补偿的方法一般以货币补偿为主，但考虑到在土地评估技术不尽完善和地价上涨、被征地人所获得的补偿费难以维持其原有的生活水平的情况下，一些国家也相应规定了一些例外的非现金补偿方式。比如日本的征地补偿方式除现金补偿外，还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发)；德国也有代偿地的补偿、代偿权利的补偿。这些非现金补偿方式不仅可以促进土地资源的充分利用，还可以减少政府筹措资金的困难和被征地人的不满情绪，是现金补偿之外有效的辅助补偿方式。相比之下，温州的政策不仅符合当地实际情况，也与国际经验相接轨。
当然，留地安置在很多地方都存在一定的管理难度，特别是在安置留用地的位置选择、用途确定及与这些相关的利益分配关系的确定等，均是管理中不可避免的难点。有待于各地在实践中进一步探索。
透过留地安置政策，值得我们关注的更深层次的问题是：
其一，对安置留用地的开发，究竟是被征地农民原本拥有的权利，还是政府给予的优惠？本质上说，留地安置是在现行土地基本制度框架下地方政府的一种选择，是在当前政府对城市国有土地实行高度垄断的情况下，给予了农民一定的参与城市土地开发并获取相应收益的权利，也就是说，在现行制度不允许集体建设用地进入土地市场流转的制度下，政府对安置留用地所给予的优惠政策，显现出了强大的优势。当然，从土地管理制度改革的趋势看，随着社会主义市场经济的不断发展和土地要素市场的逐步发育，集体建设用地依法进入市场流转，将不可避免，这是安置留用地管理需要进一步思考的问题。
其二，如何让被征地农民分享城市土地开发的增值收益？从温州和其他很多城市留地安置的实践都可以发现，被征地农民从安置留用地开发获得的收益大大高于现金征地补偿标准，有的高出数倍甚至几十倍。这实际上体现了现行征地补偿标准与土地市场价值的差值，是城市土地开发中的增值收益。而留地安置政策的真正内涵是让被征地农民获得了一定份额的土地增值收益，而其他的安置政策目前还难以达到这个效果。而新型征地制度设计的目标之一，就是不需要通过留地，也能让被征地农民分享城市土地开发中应得的增值收益。这正是很多学者正在呼吁的、政府官员和主管部门正在逐步推进的、很多农民正在不懈努力争取的格局。(作者为国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师)
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