房地产政策2005年回顾与2006年展望

　　尹中立

　　回顾2005年的房地产市场，让人感受最深刻的还是政策的跌宕起伏。政策的调整一定会引起利益的调整，有人可能会因此而受到损失(甚至是重大损失)。为了看清房地产市场的总体走势，对房地产政策的把握是十分重要的。

　　2005年国家对房地产的政策调控贯穿全年

　　2005年3月5日，当温家宝总理在政府工作报告中语气平和但坚定地宣布：2005年物价工作的重点之一是抑制房价的过快上涨。从此，拉开了调控房价的序幕。

　　3月27日，国务院办公厅给各省市自治区下发了一份关于控制房价的电报，提出了八条建议，史称“老国八条”。

　　又过了一个月，4月27日，国务院召开常务会议专门讨论房地产市场的调控问题。随后出台了七部委的文件(简称“国八条”)。“国八条”是一个纲领性文件，之后，各部门根据该文件的要求制订了具体的实施细则，在5月份之后，这些政策措施逐步得到落实。

　　总之，2005年的房地产市场关注的焦点就是政策。

　　各方反应强烈

　　“国八条”的出台让很多人感到振奋，也让很多人感到震惊，甚至沮丧。在此之前，有很多人总是认为房地产是国民经济的支柱产业，如果要调控房地产行业，GDP的增长就会受到较大的影响，因此，国家不会采取严厉的措施来控制房价。然而，事实胜于雄辩，国家不仅出台了干预房地产价格的政策，而且力度还很大。

　　这次出台政策的一个重要的看点就是多部门联合出台政策，这与两年前的房地产调控有很大的不同。2003年6月，当

人民银行发现房地产市场出现异常情况之后，出台了121号文件，试图抑制房地产投资增长速度过快的势头。但其他部门对此不以为然，终于使央行孤掌难鸣，不了了之，结果是房地产市场出现了失控。而这次对房地产市场的调控是多部门联合下文，这不仅表明中央对调控房价的决心，也表明了各部门的认识得到了空前的一致，同时也让反对调控房价的人感到政策没有回旋的余地。因此，此次政策出台对房地产市场的影响力相当大。

　　但即使绝望了，开发商以及与开发商利益有关的群体也不会选择以沉默的方式来迎接房地产新政的实施的。从5月中旬开始，各种反对、抵触以及曲解房地产新政的声音不断登场。从4月初，就不断有开发商以个人名义或集体名义给决策部门上书，动辄数万言，充分表达了他们对房地产新政的意见。基本观点是：房地产价格的上涨是正常的、健康的，国家不应该用行政的方法干预房地产市场。

　　开发商的一个代表人物则选择了赴一线慰问的方式给炒房者打气。从中央二台的报道中我们可以清晰地看到他面对一大批追随自己的温州炒房者时神定气闲的说道：“有钱买房，不管买多少套都是合法的，中央的政策不是针对炒房行为的，…”他企图从理论上颠覆“国八条”打击炒房行为的政策意图。

　　还有人故意曲解政策，在文字上做文章。“国八条”的标题中含有“稳定”二字，于是，有人就故意强调稳定，认为国家的政策是为了稳定房价而不是打压房价。针对这种言论，有关领导曾一针见血地指出：“有的解读很有意思啊，比如这次有的人把国务院的八点意见解读成：中央的意思，房地产价格不可大涨，也不可大跌。意思是我们慢点涨就行了。那还调控什么呢！”

　　政策博弈改写“百日维新”

　　2005年中央针对房地产行业的政策调控或许是经济领域有史以来规模最大的一次多个部委之间的协调工作。一次多部委的联合调控自此开始。然而，这却是一场从部委协调开始，以部委博弈结束的调控，7月成为了协调与博弈的“分水岭”。在此之前，七部委的通力协调令中央调控精神的主旨在最快的时间内得到落实。但随着固定资产投资总额和房价涨幅的“双降”，部委之间的利益冲突逐渐明晰起来，这让150天的调控成了部委之间博弈的“百日维新”。

　　裂痕从

二手房个税开始。在营业税高效落实之后，国税总局多次提出对二手房交易征收

个人所得税。这不是什么新的政策，只是恢复征收而已，但建设部始终没有启动二手房个税“先税后征”的程序。建设部作为房地产行业的直接主管部门，房地产市场的冷热关乎自身利益，对于三级市场打击甚大的个税政策，自然遇到了建设部的抵触。

　　如果说建设部与国税总局的博弈还在暗地角力的话，建设部与央行的分歧则在9月彻底公开化。在9月份央行出台《房地产金融报告》提出建议取消房屋预售制度之后，建设部仅有一天的沉默，之后便立刻出面表示，预售制度不会取消。显然，预售是中国房地产行业的基础，预售制度取消对于房地产行业的打击无疑是建设部最不愿意看到的。

　　实质上，此前房地产行业便因为涉及相关部委众多，而始终难以解决政出多门造成的矛盾与难题。在国务院的压力下，本次调控虽然艰难地实现了协调作战，但最终仍无法摆脱行业利益的桎梏，如何协调管理，即便在调控过后，也是房地产市场的多个主管部门需要长期面对和解决的问题。

　　一些地方政府阳奉阴违

　　新政难以落到实处

　　这场利益的博弈还包括地方政府，一些地方政府在执行房地产新政时阳奉阴违。2005年6月初，国务院派出了四个检查组到八省市检查房地产政策的执行情况，结果是大部分被检查的省市只是学习了国务院的文件精神，并没有积极采取措施去落实这些精神。例如，“国八条”中要求地方政府采取有效措施调整住房结构，增加经济适用房的比例，但统计结果显示，2005年下半年，经济适用房的投资增长速度不是加快而是放慢了；按照规定，出让的土地必须在两年内开发，否则要收回，但该政策也无法得到落实。

　　笔者认为，一些地方政府出现上述态度是和目前的税收政策直接相关的。1994年分税制改革之后，地方政府的财权与事权不对等，地方政府面临的责任和义务越来越多，而对财政的支配权却不断弱化。使得各级财政越往上级资金越充裕，越往下级财政越艰难。于是，地方政府将出卖土地作为弥补财政缺口的最好途径。统计资料显示，2001年到2003年间，地方政府的土地出让收入为9100亿元。这些收入成为地方政府预算外收入的主要来源。由此可见，地方政府对房地产行业高度依赖是事出有因的。

　　外资消解新政

　　值得关注的是。2002年之前，国际资本对我国的房地产市场是不感兴趣的，投资购买中国房地产的外资比例很小，但2002年之后，外资对中国房地产的兴趣开始增加。据商务部统计，2004年房地产业新设立外商投资企业1767家，合同外资金额134.88亿美元，实际使用外资金额59.50亿美元。这些只是房地产开发领域的外资数量，不包括外资从市场上购买的房地产数量。从部分城市的统计资料看，外资购买的比例已经接近20%(如上海)。准确的数据虽然不好统计，但可以从国际收支的经常转移顺差中估计出大概的数量。2004年同期经常转移顺差为229亿美元，是2000年的3.6倍，2005年上半年是121亿美元，比2004年同期增长22%。这些资金很多与购买国内的房地产有关。

　　值得一提的是，全球的大部分国家都将境外资金投资本国房地产作为资本项目来对待，全球有137个国家对于非居民投资本国的房地产都有各种各样的限制，而中国则将投资房地产视为一般经常项目，没有任何管制。中国从2002年取消外销房、内销房区别，无论是老外还是居民还是企业，想要投资中国境内的房地产，没有任何的政策障碍。所以中国走在187个国家当中少数的对房地产投资没有限制的国家行列，这是不多见的。

　　2004年之后，我国政府对房地产市场进行调控，但外资的加速进入在一定程度上抵消了这些政策的作用。从2005年前10个月的统计资料看，房地产的投资增长速度仍然保持在20%以上，全国的房价上涨速度有所放缓，但仍然有不少城市的房价涨幅超过两位数。

　　对房地产的调控为什么这么难

　　房地产新政受到了各种作用力的牵制，难以发挥预期的效果，这些都不是偶然的，在国外，早有人对此作过精辟的论述。西方有一位学者指出：一个政策建议所引起的冲突和对立的程度，取决于该政策改变原有的投入和收益模式以及产生损失的程度。当政策所导致的损失集中于特定的群体时就会产生较大的冲突，而当政策所引发的损失广泛分散于各个阶层时冲突就较小。他还认为，当出现第一种情况时，会遇到严重的政治可行性问题，因为这时受损失的人会强烈反对，而“受益者”则是少数支持者。相反，如果让很多人承担政策的损失，而受益的人很集中时，就不会受到特定的人群的反对，而受益者会全力支持政策的实施。

　　房地产新政的实施使房地产开发商以及和开发商有关的群体的利益受到了损失，这是一个特定的强势群体，而受益者是没有购房能力的一般老百姓，这是极分散的不确定群体。如果该情形发生在西方国家，会产生严重的政治可行性问题，幸亏在中国，有党中央的强有力的领导，才使房地产新政及时得以出台。但应该看到，因为房地产新政所冲击的利益群体非常集中，他们会通过各种方式阻止房地产新政的实施。

　　2006年：打击投机 控制房价

　　2006年房地产的政策重点还是打击投机，控制房价的过快上涨。

　　我们注意到，2005年下半年，当上海的房价开始调整的时候，以深圳为代表的珠三角城市的房价开始有明显上涨的趋势，从统计数据看，2005年11月，深圳的住宅价格同比上涨超过20%，广州周边的几个卫星城的房地产价格也有明显的异动。北京的住宅价格同比上涨也超过20%。另外，一些中小城市的房价不仅没有受到政策调控的影响，而且呈现快速上涨的势头。

　　对于上述现象，有人认为是需求旺盛所致，笔者认为主要的原因是投机使然，炒房已经蔚然成风。观察深圳等地的这次房价上涨过程就会发现，价格上涨的始作俑者是某著名的房地产公司的一个楼盘的公开发售事件。这是一次精心策划的房地产炒作事件。2005年“十·一”期间，该公司将很多“老客户”(实际上就是经常合作的投机者，炒房者)集中到发售现场，然后采取限量销售、坐地涨价的策略来刺激投资者的心理，终于引发抢购和骚乱。从此，该销售模式在深圳各楼盘走俏，吸引了众多炒房者。从时机上看，十月份正值上海的房地产泡沫开始破灭，资金需要寻找出路，因此，深圳的这次上涨具有很多有利条件(包括深圳的收入水平、地理因素、土地供应等)。

　　为什么房地产如此容易被炒起来？这不仅是一个现实问题，也是一个重大的理论问题。笔者认为，最关键的是我国的房地产税收制度存在严重的缺陷，不动产税一直没有征收。在我们与日本财政部研究所的学术交流中发现，日本人在总结他们的房地产泡沫时认为，在经济泡沫的成因中，日本的土地税制问题是重要原因之一。

　　在日本的税制中，对于房地产，通常在取得、保有、买卖等三个阶段都要纳税。在日本的税制中，在“取得阶段”有遗产继承税(国税)、登记许可税(国税)和不动产取得税(省级地方税)等三种税赋需要交纳。在“保有阶段”有固定资产税(市级地方税)、城市规划税(市级地方税)和特别土地保有税(市级地方税，1993年废止)等三种。此外，在“转让阶段”对转让所得进行征税，有法人税、所得税(转移国税)、住民税(地方税)等三种。

　　土地税制方面与经济泡沫成因有关主要在以下几点：首先，在“保有阶段”保有者的税负担过低。不动产税占日本所有税收的比重1990年为6.5%，而美国的比重是14%，可见日本在土地保有上的税负担与其他国家相比非常低。

　　日本的经验告诉我们，财政税收政策对控制房地产投机的作用远大于金融政策的作用，对流通环节课以重税可以有效抑制房地产投机行为。在经济泡沫出现之前，对于个人而言，4000万日元的(土地)转让收益需要交纳20%的收入税，对于超过4000万日元的部分，实行50%的综合课税。对于法人而言，除了通常的法人税率之外，保有期间在10年以下的，征收20%追加课税。但是，这种转让收益课税对于抑制投机活动并不见得有效。为了抑制投机，从1992年开始实施针对泡沫经济的税制，对于保有期间2年以下的土地，转让时另行加收30%的税。

　　将我国的房地产税制和日本进行比较可以看出，当前，我国的房地产税收制度还很不合理，不动产税还处于论证阶段，20%的所得税还没有得到落实。当务之急是增加房地产转让的所得税负担，对于2年以下转手的房地产要额外征收20%的所得税。要抓紧出台不动产税，不动产税对于中国而言具有十分重要的意义。

　　笔者认为，2006年的政策重点应该是恢复房地产转让的所得税，如果出现房价失控的情况，估计有可能会增加所得税的税率。另外，不动产税(或称为物业税)将会逐步启动。

　　反过来看，如果房地产税收上没有什么大的动作，2006年的房地产市场可能会出现报复性的上涨，后果是不言而喻的。

　　(作者为中国社会科学院金融研究所博士、助理研究员)