|
文/梁戈敏
国家实行政府采购制度以来，政府采购效率一直是社会尤其是采购人所关注的焦点。关于政府采购效率，大家对其认识和理解有所不同，就连政府采购当事人对此也是各执一词。对政府采购效率认识上的差异已经给政府采购尤其是政府集中采购工作造成了不良的影响,也给政府集中采购工作带来了困惑。如果不能正确认识政府采购效率，不能正确处理政府采
购效率与政府采购效益和政府采购宗旨目标的关系，将会对政府采购事业健康发展造成不利的影响，所以有必要对政府采购效率进行深入探讨，以利于树立正确的效率观。
一、政府采购效率的定义
首先让我们认识何为效率。效率是工作量与工作时间或效用与投入的比率，其定义公式分别为：效率(1)=工作量/工作时间 或 效率(2)=效用/投入。为了区别效率(1)和效率(2)公式的不同含义，我们将效率(1)定义公式所表示的内涵称为效率，将效率(2)定义公式所表示的内涵称为效益。同样，广义上的政府采购效率同时包括了上述“效率(政府采购作业效率)”和“效益(政府采购制度和资金的效用)”的内涵，为了区别政府采购效率中“效率”与“效益”的不同含义，我们以上述效率公式(1)来表示“采购效率”的内涵，以上述效率公式(2)来表示“采购效益”的内涵，即把“采购效率”表示政府采购的作业效率, 把“采购效益”表示政府采购制度和资金的效用。那么，本文探讨的政府采购效率是指政府采购的作业效率，更准确地说是政府集中采购的作业效率。
二、影响政府采购效率的两个变量
根据上述效率(1)的定义公式，政府采购效率就可以理解为采购量与采购作业时间的比率。政府采购效率定义公式为：政府采购效率的两个变量就是采购量与采购作业时间。采购量是指单个采购项目的规模，采购作业时间是指从采购项目立项到确定采购合同的授予的过程。
三、提高政府采购效率的途径
因为采购量与采购作业时间是直接影响政府采购效率的两个变量，所以提高政府采购效率的途径就是围绕改变这两个变量做文章尽量缩短采购作业时间跨度同时增加项目采购量。途径不外乎：采购的量增加的同时采购作业时间减少；或采购的量不变的同时采购作业时间减少；或采购的量增加的同时采购作业时间不变；或采购作业时间增加的同时采购量增加得更大；或采购量减少的同时采购的作业时间更少等。
(一)提高项目采购量的关键
提高采购项目的采购量主要是指提高单个采购项目的采购规模，政府集中采购制度为形成和提高单个采购项目的规模建立了制度的基础。通过将不同的采购人的相同的采购任务进行集中(汇集)就可以形成和提高单个采购项目的采购规模，达到提高项目采购量的目的。保证和提高政府集中采购机构的集中(汇集)功能是提高项目采购量的关键。
从政府集中采购制度目前的运行情况来看, 政府集中采购机构要提高单个采购项目的规模(采购量)主要受以下两个因素的制约： 1、相同的采购任务的集中性； 2、采购人对采购作业时间的宽容度。
由于政府集中采购管理制度的不够健全和完善，尤其对采购人的采购计划强制性不够和采购人的非理性要求的约束力不强，采购人的采购任务基本无计划可言，同时采购人对采购作业效率的不理性甚至偏执的要求(片面的强调个别的采购效率而忽视整体的采购效率)普遍存在，造成相同的采购任务的集中性难以提高以及集中采购机构形成采购规模所需要的时间难以得到满足，进而严重影响集中采购机构的提高项目采购规模的能力，削弱政府集中采购机构的汇集与集中的功能，其形成采购规模的功能优势难以得到发挥。
(二)缩短采购作业时间跨度的关键
政府集中采购作业过程的时间跨度主要受以下几个因素影响：1、受法定的采购作业程序和采购方式选择上的约束；2、受集中采购机构的作业能力(采购作业的管理水平、作业人员的专业水平、作业硬件环境)； 3、与采购作业相关的各部门的协调和配合水平； 4、采购作业的监管制度健全完善程度(管理的规范化和标准化程度、对采购当事人尤其采购人非理性要求的规范)。
由于政府集中采购的作业过程不是政府集中采购机构独立所能够完成的,采购作业是一个由集中采购机构、采购人和监督管理部门共同参与的过程，所以缩短采购作业过程的时间跨度的关键不仅要提高集中采购机构的作业能力，同时对采购作业过程中相关部门的协调配合水平也提出了更高的要求。笔者针对区本级的政府集中采购的采购作业过程进行了调查研究，有关数据也说明了这一点，如区本级的政府集中采购的公开招标采购作业的平均时间跨度为29.58天，除去发标至截标的20天法定时间跨度，采购作业过程主要在余下的9.58天作业时间中进行，这9.58天时间分别是这样使用的：集中采购机构的作业流程(公告、编写招标文件、发标、开标、评标、编写评标报告、程序审核、质量检测、采购决策审批和发出成交通知等)用去了4.12天，占43%；采购人配合性作业(确认采购文件、和确认评审报告)用去了5.46天，占57%。可见与采购作业的相关的部门间的协调和配合水平对采购作业效率的影响之大。同时，根据了解，采购人出现的超常时间的配合作业多由于采购人为了实现一些非理性要求和想法而致。显然，这与采购作业的监管制度健全完善程度有直接关系(集中采购机构的地位与职能无疑对采购人的非理性要求无有效的约束力)。所以提高集中采购机构的作业能力、提升采购作业的相关部门的协调和配合水平和健全完善采购作业的监管制度是缩短采购作业时间跨度的关键。
综上所述，笔者认为在现行的政府采购制度框架下要提高采购效率，必须从强化集中采购机构的集中和形成规模采购的功能入手完善政府集中采购的运行机制，必须从规范采购人非理性要求和采购作业管理的规范化标准化入手完善采购作业的监督管理制度，必须从提高专业化水平入手来提升集中采购机构的采购作业能力，同时也必须加强采购作业相关部门间的配合和协调等多方面的努力才能达到。
四、如何正确看待政府采购效率
(一)应在保证政府采购制度价值诉求的前提上谈采购效率
从《中华人民共和国政府采购法》的立法宗旨可知，政府采购制度具有很强烈的公益性质，实现公共利益的最大化是政府采购制度的价值诉求。所以必须在保证公共利益的最大化的基础上去追求采购效率，不能脱离政府采购制度的宗旨和目标去谈采购效率。脱离了实现公共利益最大化之诉求的采购效率是没有任何意义和价值的，甚至是有悖于政府采购制度的宗旨。
(二)应在保证政府采购的效益地前提上谈采购的效率
要正确认识政府采购效率与政府采购效益(政府采购的效用与政府采购资金投入量的比率)的关系。政府采购制度的价值实现公共利益的最大化，主要是通过政府采购效益来体现，政府采购效益又是通过直接效用实现政府采购资金效用的最大化(如公共财政资金的使用效益)和间接效用保障国家和公共利益、防止腐败和实现政策功能等来体现的。实现政府采购效益(包括直接效用和间接效用)是政府采购制度存在的基础，提高政府采购效益(而不是政府采购效率)是政府采购制度的目标，而提高政府采购效率是提高政府采购效益和实现政府采购制度的目标的主要手段。任何一项工作其作业的过程的缩短(作业效率的提高)必须是在保障这项工作的目标和效用得到实现的前提下才有意义，提高政府采购作业效率同样是必须保障政府采购制度的目标效用(政府采购效益得到实现)的前提下才有意义。因此，我们不能脱离政府采购效益去谈政府采购效率，脱离了政府采购效益的采购效率是没有任何意义的。牺牲政府采购效益去获得采购作业的高效率是对政府采购制度的一种损害，也是对国家和公共利益的损害。
(三)政府采购制度的推行是以牺牲一定的采购效率为代价的
按照辩证唯物主义的观点，任何一项新制度的建立都必须付出一定的代价。未推行政府采购制度之前，因为没有相关制度和程序的约束，采购人直接到市场购买即可，因此采购作业效率相对较高。政府采购制度的建立意味着系列政府采购作业程序的增加，采购作业程序的增加意味着采购过程较在未推行政府采购制度之前要长，所以建立政府采购制度的代价就是牺牲了一定的采购效率。显然，为实现国家和公共利益的最大化而牺牲一定的采购作业效率是必然的也是必要的。
(四)提高采购效率需要相关部门尤其是采购人的共同努力
根据上述政府采购效率的定义公式和对影响政府采购的效率的变量的分析，我们知道提高政府采购效率不仅是政府集中采购机构的事，而且与政府采购作业相关的所有当事人及政府采购监督管理部门高度相关，需要当事人和政府采购监督管理部门等方方面面的协调配合，任何一方的缺位和不配合，都会直接影响采购效率的提高。政府集中采购作业就像一个链条，环环相扣，只有各方参与者共同配合，共同提高工作效率，才能实现政府采购作业的高效率。
(五)正确处理局部效率与整体效率的关系
由于实现公共利益的最大化的最直接的体现就是在提高采购效益上，而提高采购效益的最基本的体现就是提高采购资金的效用和降低采购的成本，要提高采购资金的效用和降低采购的成本就必须处理好局部效率与整体效率的关系。也就是说，局部要服从整体，个别采购人的采购效率要求要服从于集中采购机构的采购效率。片面满足局部(个别采购人的采购效率)就会导致集中采购机构的形成规模采购的功能优势得不到发挥，从而造成集中采购机构采购作业效率降低与采购成本增加，最终使政府采购效益受到影响,所以必须在保证整体效率的基础上去追求局部和个别采购人所要求的采购作业效率。
五、正确的政府采购效率观
实现政府采购效益最大化是目标，提高采购作业效率是手段，要在保证国家和公共利益的前提下追求采购作业效率，要在不损害采购效益的基础上追求采购作业效率。政府集中采购的整体效率是实现政府采购效益的必要前提，提高政府采购效率要以提高政府集中采购的整体效率为出发点(个别的采购效率要服从于整体集中采购的采购效率)，提高政府集中采购的整体效率需要政府集中采购的当事人的共同努力才能实现。这是政府采购当事人尤其是政府集中采购工作者应具有的效率观。
作者系广西壮族自治区政府采购中心主任。本文入选“全国政府采购论文大赛优秀论文”
| 
