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一场系统性改革将打破航空公司与机场的现行分成模式，也揭开机场改革的序幕
□本刊记者 卢彦铮/文
一份《民用机场收费改革方案(征求意见稿)》(下称改革方案)下发到国内各机场和航空公司手中，揭开了2006年新一轮机场改革的序幕。
这是2005年的最后几天。此前，中国机场收费标准曾在1992年、1995年和2002年三次上调。但与前三次费率调整不同，此次拟议中的改革，将取消中国机场收费中一贯的“内外有别”结构，改为以航班区分收费标准，赋予了外资航空公司“国民待遇”。
此外，新的改革方案还将统一收费标准，并将部分定价权逐步下放到机场，最终“建立分级管理、政府指导和市场调节相结合的民用机场收费形成机制”。
“这是一个系统性的改革。方案通过后，将大大增加机场收费的透明度和自主运作空间。”一位研究机场行业多年的投行人士对《财经》说，“民航总局方向既定，最终定稿的调整只可能是数量上调整。”
机场困局
此次改革的主要动因，如方案征求意见稿所称，是目前“多数民用机场处于亏损状态，经营十分困难”。征求意见稿出台之时，恰是政府对亏损机场进行补贴的期限到期之日。
以民航总局2001年4月召开的民航直属企业改革重组动员大会为标志，中国民航管理体制改革正渐入正轨。2002年3月3日，国务院正式发布《关于印发民航体制改革方案的通知》(国发[2002]6号文)。据此，机场将全部实现属地化管理。
此后数年，民航总局先后撤销了23个民航省(区、市)局，将除了北京首都国际机场、西藏贡嘎机场及邦达机场的机场全部移交地方政府管理；原来的“民航总局—地区管理局—省民航局—航站”四级管理体制，亦改变为“民航总局—管理局”两级体制。
“属地化改革”之意，在使机场摆脱原来的事业单位或事业单位、企业管理的定位。
不过，在此前后，机场行业总体效益低下状况并没有根本转变。2003年6月，国家审计署曾对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查，发现这些重点机场中有九个亏损，其中六个严重亏损；38个支线机场中，更有37个亏损。联合证券的研究表明，全国机场80%以上都处于亏损状态。
机场行业整体持续亏损，与过去数年航空运输需求的高速增长相背。究其根源，在于机场并非自主经营主体。不少地方政府乐于投资机场。但统计显示，中国的航空运量多集中在少数机场。据民航总局规划发展财务司去年2月17日发布的《2004年民航机场生产统计公报》，中国到2004年底共有133个通航机场，其中39个年旅客吞吐量在100万人次以上，所完成的旅客吞吐量占全部机场旅客吞吐量的93.5%；年货邮吞吐量在万吨以上的机场也有39个，占全部机场货邮吞吐量的98.4%。
中国的机场收费标准是由民航总局、国家计委和财政部制定颁发的，且对所有机场“一视同仁”。“二三线城市的机场收费也跟一线机场一样，无法通过调价吸引运量。”联合证券分析师马晓立说。
在原有体制下，机场收费绝大多数项目都受到民航总局的严格管制，自主定价的只有候机楼场地出租费。由于缺乏公平有效的价格形成机制和自主权，大多数先天不足的二三线机场，只能靠民航总局通过民航基础建设基金(后改为航班资源费)和机场建设费给予补贴来维持生存。
为缓解贫困省份机场经营压力，加快机场属地化改革进程，决策层在2002年的《关于印发民航体制改革方案的通知》中规定，对机场运营亏损的省份，以前三年(1999年-2001年)的平均补贴数为基数，以中央和地方所得税分成超收收入和机场建设费作为补贴来源，继续对亏损机场进行补贴。这一政策原则上持续到2005年末。
收费趋向统一透明
与此同时，机场收费“内外有别”也被广为诟病。尽管中国在加入WTO时未做承诺，但长期而言，这些壁垒迟早面临解除。根据新的机场收费征求意见稿，国内航空公司的国际及港澳航班与国外及港澳航空公司的航班，将执行统一的收费项目和收费标准。
按照以前的收费标准，机场向航空公司收取费用时，国内航空公司的内地航班、地区航班与国际航班执行统一的收费标准，国外航空公司则按另一套标准收费，比内航大约高出二至三倍。而且，内航与外航的收费项目也不一样：对外航主要收飞机起降费和地面服务费；对内航则收取起降费和旅客服务费，种类庞杂，甚至不同航空公司的收费项目也有出入。
在新的征求意见稿中，将民用机场收费分为航空性业务收费和非航空性业务收费两大类，其中，对非航空性业务收费项目放开管制，由机场与用户协商；对于占到国内机场收入60%以上、直接影响航空公司成本的航空性业务收费，则作出统一规定，明确为五种收费，即起降费、停场费、客桥费、旅客服务费和安检费。在相同项目下，国内航班与国际航班及港澳航班再执行不同的费率。
“新方案统一了收费口径，提高了收费的透明度，这对整个机场行业的管理都有帮助。”联合证券分析师马晓立认为。
征求意见稿也对机场重新进行了分类，不同类别的机场航空性收费执行不同的费率和管制政策。按照方案，对在全国和地区航空网络中占据重要地位的一、二类机场实行政府指导价，并实行分级管理。其中，一类机场的航空性业务收费由民航总局会同国家发改委管理，二类机场则由民航地区管理局会同省、自治区、直辖市政府的价格主管部门管理；此外的三类机场的航空性业务收费，则实行市场调节价。
如果新政策获得通过，民航总局在保留对航空性收费的严格管制的同时，一部分机场收费的定价权将下放。在业内人士看来，这一政策提高了机场和航空公司的自主运作空间，有利于低成本航空公司的发展。某些在一、二类机场附近的三类机场，可通过灵活定价，吸引特定航线，例如低成本航空公司会更乐于选择起降费低的机场，以降低成本。
对非航空业务收费的放开，则是鼓励机场改变传统的、以航空性经营为主的营收模式，提供延伸服务获利。按照国外机场业发展经验，机场的利润大多依靠发展机场非航空性经营。例如，英国曼彻斯特机场在1988-2008年规划中，航空主业的收入占机场总收入的比例从58%降至36%，而非航空性经营收入将由42%上升至64%。但中国的情况正好相反。
谁是受益者？
为求谨慎，征求意见稿亦提出了两年的改革过渡期；而直接引起业内反响的，便是过渡期内将要执行的一、二类机场航空性业务收费基准价和浮动幅度。其中影响最大的，是起降费的变动。
有关方案以机型和机场来确定起降费费率，划分了五类机型(按飞机最大起飞重量划分)和三类机场。
以一类一级机场为例。在国际航班方面，外航各种机型收费均下降50%左右，内航收费则要比原来标准有所提高，且呈现越小机型提高幅度越大的趋势。据天相投资顾问有限公司(下称天相)测算，25吨以下的机型，收费提高达540%；201吨以上的机型，收费则提高约18%。
在国内航班方面，按天相估算，100吨以下机型，收费提高幅度随机型越小越高，且都在50%以上，最高达423%；100吨以上机型，收费则下调，201吨以上机型收费下调27.3%。
尽管缺乏全面的数据，但显而易见，如果改革以征求意见稿执行，则内航所要承担的成本势必比以前有较大幅度提高；而这项开支，在航空公司的成本构成中，仅次于航油和飞机成本。据国泰君安(香港)有限公司的报告，目前飞机起降费分别占上市的三大航空公司——东航(香港交易所代码：0670)、国航(香港交易所代码：0753)及南航(香港交易所代码：1055)整体成本的15%、16%及13%。而征求意见稿给出的费率，对目前因经营环境不善而正在亏损或处亏损边缘的航空公司，无疑是雪上加霜。
2005年，由于国际市场油价飞涨，国内航油零售价也从年初的4190元/吨猛涨到目前的5220元/吨，涨幅达24.5%；加上价格战导致平均机票价格水平下降超过5%，已令航空公司利润急剧下滑。
征求意见稿的方案将继续降低航空公司盈利能力，特别是刚刚起步的民营航空公司的承受力更低。业内观察家指出，新方案将遭到航空公司的强烈反对。
航空公司的承受能力，对于改革方案最终定稿有不容忽视的作用，但业内并不看好航空公司讨价还价的能力。一位熟悉航空业的国企老总对《财经》说，他们在国内航空业改革中“常处于被动的局面”；即便对改革方案的具体费率提出建议，对于航空总局的最终决定也并没有太大的话语权。民营航空公司对决策的影响，则更为微弱。
不过，那些被认为将从费率调整中直接受益的机场，也并非全面接纳目前的方案。联合证券分析认为，各机场的具体航线结构、机型结构不同，目前判断，内航内线比例较高的机场会因受益而支持方案；外航占比较高的机场，比如上海机场，则甚至可能受损。
“如果机场利用率较低的根本问题不解决，很难通过收费调整达到收支平衡。”一位不愿透露姓名的投行人士指出，即使在利用率充分的大型机场，由于起降的内外航空公司构成不同，征求意见稿中的“内升外降”收费方案，也并非皆为利好。
在原来标准不统一情况下，具体机场如何收费，情况相当复杂。如原来上海机场收取的地面服务费，有47.5%直接计入地面服务费，另有52.5%则要视机场与航空公司签订的协议，部分由航空公司收取，部分计入机场的航空代理服务收入。
再如，原来规定对外航收取的每架次每小时100美元“高峰费”(早9点到晚5点)，上海等一类强势机场一般都会收取，深圳等相对弱势的机场则少收甚至不收。因此，每个机场在新标准下的比较基数不尽相同，对方案的态度也会不同。
目前，各界对于这份征求意见稿的具体反馈尚待观察。在具体费率调整幅度上的“大小有别”，也引起了许多业内人士的担心。他们认为，小型机本不需要建设成本高的跑道来起降，却由于大型机的存在，不得不使用高成本跑道，并通过机场收费承担其成本。若小机型收费提高幅度远高于大机型，将进一步强化前者对后者的交叉补贴，使以小飞机为主的小航空公司生存环境更加恶化。-
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