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谢云山
2005年5月，中国人民银行宣布，决定在陕西、四川、贵州、山西四省率先进行农村小额信贷试点。中央银行在对其进行扶持的同时，也在加快法规的制定，这意味着我国小额信贷将迎来崭新的发展时期。
小额信贷是为贫困和低收入人口以及微型企业创业者提供的金融服务。它既是一种非常有效的扶贫方式，又是一种金融创新，是以市场经济的方式减缓贫困的有益尝试。“微型企业金融”、“小额贷款”、“村银行”就是小额信贷的统称。
为推动小额信贷的发展，联合国将2005年确定为“国际小额信贷年”，其目的是：通过推动小额信贷的发展，促进公众对作为均衡发展重要组成部分的小额信贷的认识和理解；促进能为所有人提供服务的金融部门的发展；为贫困和低收入人口提供可持续的金融服务；通过鼓励创新与合作，建立成功的小额信贷并扩大规模。
小额信贷的发展与特征概述
发展历程
自20世纪60年代末起，孟加拉的默罕默德·尤诺斯博士开始了小额信贷的尝试，小额信贷由此开始了其发展历程，并从试点最终发展成现在的乡村银行(GB)。从20世纪70年代至80年代，小额信贷在亚洲、非洲、拉丁美洲的许多发展中国家得到迅速发展，逐步实现制度化并且实现了自身财务的持续发展，创造了不同的信贷模式。
从20世纪80年代末至今，掀起了小额信贷的高潮，强调逐步实现扩展服务规模，并把注意力转向财务上的自立和持续发展以及减少对捐助者的依赖。1995年6月，世界银行“扶贫协商小组”(CGAP)成立，推动了世界小额信贷运动进入一个新时期，推动了小额信贷的国际化与规范化。
联合国是较早把小额信贷介绍到中国来的国际组织。从1981年以后，联合国妇女发展基金、国际农业发展基金、人口基金在中国的项目中大多包含小额信贷项目。随后，有国际小母牛项目、宣明会、乐施会等国际组织在中国开展小额信贷项目。
1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将孟加拉小额信贷模式引入中国，成立了“扶贫经济合作社”，开始了小额信贷在中国的发展历程，目前开展了4个县的小额信贷项目，吸收多方面的援助和低息贷款。1995年，UNDP中国国际经济技术交流中心小额信贷扶贫项目在中国16个省的48个县(市)执行；该项目也借鉴乡村银行的操作方法，但组织结构则是在各地不同的政府部门成立专门的项目办来管理和实施。
20世纪90年代，在中国相继实施小额信贷项目的还有联合国儿童基金会、人口基金会、粮食计划署，加拿大国际开发署，德国政府，荷兰政府，福特基金会，世界宣明会，香港乐施会，世界银行扶贫项目等。1997年，中国政府开始了小额信贷的试点并在1998年开始在较大范围内推广。
我国小额信贷的发展大体上分为两个阶段。1999年以前主要是由政府扶贫办下设的扶贫社代理农行扶贫贴息贷款，1999年后改由农行直接发放到农户。政府主导的小额信贷从大规模的推广到目前的业务大量萎缩，经历了一个大起大落的过程。
1999年底，农村信用合作社也开始发展小额信贷业务，资金来源主要是人民银行的支农再贷款，年利率为2%～3%，实际上可以认为是央行对农村信用社给予了补贴。中国小额信贷经历了10年的发展，到目前为止仍处于实验的阶段，或者说是小额信贷发展的初级阶段，主要是为中低收入者提供生产性信贷服务。
特征
从发展模式看，小额信贷主要分为制度主义(Institutionalist)和福利主义(Welfarist)两大类型。
前者更强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性，认为借款人能够接受较高的利率水平，这类机构以印尼的人民银行(BRI)、村庄信贷机构(BKD)和玻利维亚的阳光银行为代表；后者则更注意项目对改善贫困人口经济和社会福利的作用，认为应实行低利率，适当予以贷款补贴，不强调机构的可持续性，这类机构以孟加拉乡村银行为代表。
中国人民银行金融市场司的调查结果显示，我国政府小额信贷机构主要侧重于福利主义，而非政府小额信贷机构主要倾向于制度主义。
应该说，迄今为止各种小额信贷形式的目标差异主要是程度上的，而不是性质上的，如强调机构可持续性的制度主义小额信贷类型，同样也关心扩大贫困人口的存款和贷款；反之亦然。据世界银行估计，目前在发展中国家有7000多家小额信贷机构，为1600万贫困人口提供信贷服务，全球小额信贷周转金估计达25亿美元。
湍水头镇扶贫基金发展趋势图
小额信贷的特征主要表现在以下方面：
第一，面向穷人或中低收入人群。这些人群通常是渴望通过自己的努力来改善经济状况，但又通常是被正规金融机构认为没有信誉而得不到这些机构贷款的人群。
第二，无需实物抵押和担保或采取较灵活的担保形式。
第三，通过小组成员间的互相担保来发放贷款，保证贷款安全。
第四，小额度贷款。小额度依据主要是当地的年人均国民生产总值，一般贷款额度不超过这个平均值。
第五，分期还款。这种方式属于整贷零还方式，可促使贷款客户采取多种经营方式、将平时闲暇时间用于生产或小项目建设，使人由懒变勤。这是小额信贷对贷款客户的一种动力。
第六，门对门服务。
第七，贷款利率不固定，通常以市场利率水平为准。
第八，贷款成员的自我组织。贷款成员自发地组成小组和中心，并通过民主选举产生小组长和中心主任，形成自主管理的组织。小额信贷工作很多是通过中心主任和小组长去完成。
我国山西省临县湍水头镇扶贫基金会的小额信贷实践
基本情况
山西省临县湍水头镇是国家级贫困乡镇，2004年底，拥有农户4218户，人口14881人，农民年人均纯收入919元。该镇地处山西省西北部的黄土高原，自然环境恶劣，农民主要靠种植玉米、土豆等农作物维持生计。
在这种环境下，当地农村信用社信贷业务发展十分缓慢，对“三农”的支持力度严重不足。截至2005年6月底，各项存款余额1015万元，各项贷款余额636万元。从20世纪90年代初期到2001年，各项贷款基本维持在350万元左右，2001年的不良贷款率高达95.7%。为了帮助当地农民脱贫致富，地方政府也采取了大量的扶贫措施，如发放救济金、以工代赈工程等，但基本上是解决了群众困难的一时之需，难以从根本上解决问题。
为了实现扶贫资金的良性循环，经济学家茅于轼先生于1993年9月15日，在该镇龙水头村设立了“龙水头村扶贫基金会”，通过吸收各界捐赠基金对农民提供小额信贷服务，帮助农民改善生活和发展生产。
2001年9月15日，在借鉴龙水头村基金会经验的基础上，茅于轼先生又在湍水头镇湍水头村和小寨上村发起成立了“湍水头村扶贫基金会”和“小寨上村扶贫基金会”。到2005年6月底，三个基金会共吸收基金380多笔，金额129万余元；办理贷款2453笔，累计发放贷款363万元，创造了扶贫资金有偿周转使用的先河，补充了农村信用社资金支农力度的不足。
截至2005年6月底，基金规模达到1296480.10元，其中无息资金274985.10元，占21.21%；付息基金1021495元，占78.78%。据调查，2005年以来新增的基金主要集中在湍水头村，比年初增加310035.94元，其中无息基金增加6200元，付息基金303835.94元，付息基金占全部增加额的98%，付息基金成为新增基金的主流资金。
效率分析
从经济效益上看，基金会自创办以来，最大的贡献在于“解放”。第一，通过小额信贷这种全新模式，解放了当地居民的思想，改善了居民的生产方式和生活方式。村民们充分利用有限的资金，发挥主动性和特长，使生产、生活面貌和精神面貌得到很大改善。
第二，基金会靠信用发放贷款，不需要抵押、担保，这一小额农贷的特点适应了农民的需要，切实解决了部分农民贷款难的问题。
第三，弥补了农村金融组织支农资金的不足，打破了农村信用社在当地的金融资源垄断格局，满足了低收入农户对资金的需求，一定程度上填补了国有金融退出县域经济后形成的金融真空。从1998年到2001年，当地信用社没有新增一分贷款；直到2005年6月底，贷款余额才发展到636万元，而三家基金会在当地投入资金100万元，相当于为三村农民人均增加可用资金500元，有效地起到了支农资金的补充作用。
从社会效益上看，基金会的出现完全改变了当地村民的生活状态，产生了巨大的社会效益。一是增强了村民应对突发事件和抗风险的能力；二是营造诚信氛围，改变了村民原有落后生活方式，增强了村民的诚信意识和市场意识；三是弥补了正规金融机构服务和市场空白，抑制了当地高利贷行为(当地的高利贷利息由2001年前的月息5%～10%，下降到目前的月息2%～5%)，对社会的稳定和农村的自我发展起到了很大的促进作用。
基金会存在的问题分析
第一，小额信贷基金会地位问题。山西省临县湍水头镇三家扶贫基金会为民间自发组织设立，其运营方式类似于银行等金融机构，但又不是真正的商业银行，其存在性找不到真实的法律依据。通过调查我们发现，提供小额信贷的基金会得到当地村民和政府的认可，其存在合情合理；然而由于没有切实可行的法律依据，其存在的合法性受到质疑，工商行政管理部门和民政部门都不予注册，导致三家扶贫基金会至今仍处于边缘化的尴尬地位。
第二，基金会资金来源问题。在基金会发展初期，其资金主要来自社会各界的无偿捐赠；随着规模扩大，资金来源向多元化发展，付息基金占比增加。付息基金出资人既有外地的，也有本地的，甚至本村的，这就使付息基金在本质上已经成为“存款”，而且可获得高于国家同期储蓄存款的收益。三个基金会也因此成为以小额信贷为主，同时吸收外部资金并适当支付“利息”的“准银行机构”。而目前，国家对小额信贷机构的储蓄非常敏感，可以说是不允许吸收储蓄。
政策建议
通过以上分析，我们认为，作为正规金融机构有益、必要的补充，小额信贷机构在中国农村地区发挥着不可替代的作用，具有重大的经济意义和社会意义。在当前我国建设和谐社会、建设社会主义新农村的大背景下，为提高农民收入、促进农村经济发展，各级政府监管部门应该密切结合我国实际情况，努力改善农村地区金融生态环境，为小额信贷发展创造有利条件。
给予民间小额信贷机构更多的政策空间
需要改变对小额信贷的定性和定位的认识，明确小额信贷的金融属性和功能，从金融深化和金融市场发展的角度，重新审视和考虑小额信贷发展的意义。建议给予小额信贷机构更多的政策空间。
第一，使小额信贷机构合法化。纯粹的公益性小额信贷机构允许在民政部门注册；商业性的小额信贷机构允许在工商行政管理部门注册。
第二，人民银行确定利率上限，在此基础上对商业性小额信贷机构给予更大幅度的定价权。
第三，适当放宽小额信贷机构的融资渠道，在坚持本地“只存不贷”的原则下，采用多种方式鼓励小额信贷健康发展。
第四，在税收方面给予优惠，通过税收减免或税收返还等政策，保证小额信贷机构可持续发展。第五，小额信贷是专业性很强的一项金融工作，应该大力加强对小额信贷机构从业人员的职业道德教育和专业知识培训，提高这些人员的综合素质。
加大监管力度，防止金融风险
在对小额信贷机构进行鼓励、支持的同时，也要对其加强监管，防止金融风险。
第一，严格控制小额信贷机构资金规模和经营区域，禁止该类机构跨区域放贷。根据山西省临县三家基金会的经验，小额信贷机构一般以村作为服务区域为宜，如果各村相对集中，至多将经营范围扩大到县。
第二，把小额信贷机构的金融服务性质和扶贫性质结合起来，控制利率水平，防止变相高利贷行为。
第三，圈定受益目标人群，重点针对贫困农户提供贷款，保持可持续发展。
第四，对小额信贷机构的付息基金要重点监管，防止变相高息揽储。
第五，加强对从业人员的监管。督促小额信贷机构建立一套完整的管理制度和运行机制，通过制度和道德约束，降低操作人员的违约风险和操作风险。
小额信贷机构试点稳步推进，保持可持续发展
国外小额信贷发展的经验也表明，单个小额信贷机构一般需要5～8年才可达到可持续发展阶段；只有一定数量的小额信贷机构达到可持续发展阶段之后，政府才会考虑是否需要制定专门的小额信贷法规来规范、管理和支持小额信贷的发展。
我国自引进小额信贷开始试点以来至今仅10多年，小额信贷中国化的过程尚未完成。为了促进小额信贷的健康发展，增加贫困农户的贷款机会，建议政府转变对小额信贷的支持方式，从为小额信贷的用户提供利息补贴，转为对能够为低收入用户持续地提供金融服务的小额信贷机构提供补贴，帮助成长中的小额信贷机构改进信贷管理、财务管理、风险管理和人力资源管理的能力和进行产品创新的能力，尽快成长到可持续发展的阶段。
总之，国际经验已经表明，对扶贫的有效性和可持续性，是小额信贷制度能否存在并真正起到扶贫作用的关键。目前我国小额信贷发展最需要的是进一步探索适合中国社会经济结构和贫困农户特点的小额信贷制度和产品模式，逐步清除小额信贷发展面临的法律、政策障碍，为小额信贷稳健发展创造一个健康有利的环境。
作者单位：中国人民银行研究局
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