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-本报记者 丁凯/文
我国正在展开第三轮土地利用总体规划修编工作，此前在1997年我国进行了第二轮土地利用规划修编。国土资源部部长孙文盛指出，此轮修编的原因主要是“上一轮规划实施了8年多，部分地区的土地利用总体规划已不适应经济社会发展的需要，有必要进行修编。”
实际上，包括北京在内的很多地区已经用完了2010年的土地指标，在经济高速发展的同时，部分地方政府上报的土地指标也在迅猛增长。从外化的现象来看，的确存在这样的情况：往往用地指标越多的地区，经济越发达，于是土地指标被等同于GDP增长。目前由于土地资源配置机制存在的问题而引发的不公平现象，正引发社会学、经济学专家的思考，而这种思考也极易陷入效率与公平之争这样的终极问题里。
目前，国土资源部主要领导和社会上的专家学者正在呼吁防止地方政府借土地规划修编之际变相圈地。实际上，在应该为圈地负责的诸多因素之中，最为根本的应该是地方政府的财权与“事权”的不相匹配，与之相对应的解决办法是以建立物业税体系为主要目标的税制转换。除此之外，中国农业经济学会常务理事、副秘书长，中国土地学会理事，土地经济分会副主任委员唐忠认为，目前存在的土地利用问题实际上是我们在特定经济发展阶段、特定体制下的问题，在现有条件下，中央政府必须对地方政府的行为进行随时检查，对违规行为进行纠正，同时，社会舆论应该监督地方政府用地计划的透明度，地方政府应定期予以公布。
修编不能解决所有问题
——专访中国土地学会理事土地经济分会副主任委员唐忠
经济观察报：我国新一轮土地利用总体规划修编工作即将展开，从经济与社会发展的角度，应该如何评价此次修编工作的动机？
唐忠：土地利用总体规划修编由国土资源部主持，实际上可能并不是因为对当前经济发展作出了新的判断，而是现在的经济发展与我们几年前制定的土地利用计划可能不相适应，所以要适应现在经济发展来修改我们原来的土地利用规划。
经济观察报：对于此次土地利用总体规划修编，国土资源部强调今年的农地转为非农用地的指标不能突破，这是否意味着这种“突破”在以往是屡有发生的？
唐忠：应该说这是我们国土利用工作的一个悲哀。每年下达的土地利用计划，其中一个重要的指标就是农地转为建设用地的指标。但恐怕没有一个省是认真执行的，可能每个省都有突破，而且有些地方突破还很多。
强调农地转用指标不能突破可能有两个背景。其一是我们的指标出现了问题，我们在上次制定计划的时候没有预料到经济发展会如此迅速，或者说城市化会那么快；另一方面是我们的法律或者政令执行得有很大问题。
经济观察报：农地转用指标的突破原因何在？
唐忠：突破的原因可能是前几年编制的计划，没有考虑到这几年整个非农部门经济的发展和人口的转移，那么地方政府可能觉得原来计划指标有些偏低，各地方就进行突破。另一种可能就是地方政府为了短期政绩进行大量圈地，出现一种非理性的经济行为。这个需要我们来制止，需要强调整个计划的严肃性，来进行规范。
资金的配置很容易，劳动力的转移也不是太难，但是土地并非如此，土地有一个特殊性，就是用途转变的单向性。从农地转为非农用地很容易，反过来很难。工厂转为商业用地很容易，但是从非农用地转为农地，使其重新具有生产力要很长的时间。
经济观察报：目前从中央政府、国土资源部到专家学者都在呼吁防止地方政府借土地规划修编之际进行圈地，这种圈地的机理是怎么发生作用的？
唐忠：应该说，地方政府认为土地现在是他们筹集资金的时候成本最低的一个资源。因为把土地从农民手上转移到政府手上，成本是相当低廉的，而政府把从农民手中获得的土地再转让的时候，这个价格非常高。这个由农地转为非农土地的巨大的土地增值，可能使得某些地方政府进行大面积圈地。
另一方面地方政府也存在GDP冲动，为了招商引资，各个地方产生了竞争关系。地方政府以土地作为招商引资的手段，于是就表现为圈地的行为。由于地方政府看到了农业用地转为非农用地的大量增值，又没有足够的资金进行建设，于是往往会与房地产开发商合谋，或者是形成实质上的合谋，即转移一部分利润给开发商，这样地方政府也从中获得建设资金，开发商也可以获得高额利润。这就鼓励了大量企业进入到房地产开发行业，就可能会出现不顾现实需求的过度进入的行为，这在客观上有可能引发房地产泡沫。也带来土地利用的低效率，因为房子闲置就是土地的闲置。此时地方政府与企业事实上都有责任。
经济观察报：那么修编是否可以有力地约束这种行为？
唐忠：通过修编可以把土地利用计划的约束收紧，但是能不能控制GDP冲动还很难说。
因为修编之后首先还是由地方政府去实际执行。原来的用地计划在被不断突破之后，没有得到及时有效的制约，这跟我们整个制度法律体系有关联。
在目前的形势下，我们还应该辅以两方面的工作。第一，中央政府必须对地方政府的行为进行随时检查，对违规行为进行纠正，否则修编的结果就形同虚设。第二，社会舆论应该关注地方政府用地计划的透明度，地方政府应定期予以公布，各省各地方每年指标多少，用了多少还剩下多少。这样使得我们社会的土地利用符合我们整个社会的最大利益而不是符合某一部分人的利益，或者某个阶段的利益。
经济观察报：在GDP冲动左右下的地方政府如何在土地问题上与中央政府进行博弈？
唐忠：两个方面，其一是用地指标多的地方往往是经济发展速度比较快的地方，所以人们认为土地的扩张和经济发展是同一个含义，如果要收紧土地指标之后经济会衰退，而这是不能接受的，此时地方政府会据此向中央政府进行游说。
第二，我们现在谈及的政府是一个抽象概念，是由各个职能部门组成的。每个部门之间的目标可能不一致，甚至相互冲突。宏观经济部门要求经济增长，而国土资源部门强调土地利用。当这些目标发生冲突的时候，地方政府就会选择那些对他们有利的目标来执行，结果就是计划不能得到很好执行。
经济观察报：是否存在使地方政府的短期目标与中央政府的长远规划一致的方法？
唐忠：人们的意见主要集中在两个方面，一方面是认为土地作为财产，应该产权至上。有人提出把土地划归各级政府所有。各级政府自己的土地用完了之后必须跟别的政府按照市场价购买，不能打着国家建设的旗号低价购买。这种产权至上的想法可能一定程度上会缓解圈地，但也有问题。因为下级政府和上级政府处于不对等地位。面对上级政府的时候下级政府没有独立性。但另一方面，下级政府掌握的情况更具体，它可以欺瞒上级政府。这就是实际上土地修编被突破的很大的原因。二者并不是一个对等的谈判主体。
第二种观点认为，财产权不能完全制约，因为地方政府仍然有可能把土地以低价出售，必须对政府的行为进行监督。其中一个建议是把土地的利用计划变成法律，搞国土部门的垂直领导。目前我国省以下的国土部门实行了垂直管理，但是看来收效不大。我们这么大的一个国家，中央政府还是很难掌控地方政府的行为，如果到处去观察监督，中央政府将变得庞大不堪，效率低下。
我倒是觉得让社会来监督可能更容易，西方往往是地方政府要对当地人民负责任，而当地土地是有限的。土地的利用必须在民意监督之下，由民意机构调查决定，这种情况下，财产权和公众监督两方面的制约都有。现在国家要想把这个指标贯彻执行的话，需要把各个省的土地指标公诸于众，每个季度利用情况上报一次，人口可以藏匿，但是土地是没有办法隐藏起来的，随时可以检查，这是非常好监督的一个东西。
所以，不要认为修编了规划就解决了所有的问题，要想很好地执行，还要从其他多个方面做些文章。圈地的行为既有特定时期的原因，也有特定体制的原因。
经济观察报：除去圈地行为，在以往的土地利用中还存在哪些问题？
唐忠：我们现在在土地利用方面的政策还存在一定问题，比如说认为工业性质用地可以低价来进行购买，这是一个很错误的观点。
农民如果要卖地，无论卖给谁，应该价格是一样的，即所谓市场交换的价格。但是现实情况并非如此，比如说建个医院，要征某个村的地，现在要压低价格。实际上建造这个医院的成本应该由这个社区全部的人承担，比如在海淀，应该由海淀地区的纳税人来承担，现在要压低四季青某个村子的地价来建设医院，这就意味着某个村子来承担一部分医院的成本，这是不公平的，本应由全部纳税人承担的变成少数人承担。如果换个角度来看，这个问题就更荒唐：医院去买冰箱、空调的时候会得到低价吗？不会，那么为什么买土地要得到低价？为什土地的定价要区分工业用途和非工业用途？因此说，政策有很多方面是经不起推敲的。而由于成本低廉，就意味着收益相对高昂，这些都会导致地方政府的圈地冲动。
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