房价调控博弈：中央铁砂掌与地方棉花拳的较量

　　当前治理房地产市场，不缺“堵”的办法，只缺“疏”的工具。如果没有地租制度的配合，地方“自转”就难以形成和中央同步“公转”所需的向心力，房价调控将比料想中的更为艰难

　　□文 沈爱华

　　房地产被作为产业去发展，在全世界范围内是极其少见的。而在上海以房地产作为支柱产业迅速取得数千亿财政收入的示范效应作用下，用大拆迁制造大量住房需求的思路，如今几乎蔓延全国。房地产带来的财政收入突飞猛进，有效地滋养了城市建设与发展。因此，对造成房价大起大落的地方官员进行问责，无疑是截断这个递进式链条的理想工具。但是，没有地租制度的配合，地方自转就难以形成和中央同步公转所需的向心力，房价调控将比料想中的艰难许多。

　　地方政府艰难改调

　　“对住房价格上涨过快，造成房地产市场大起大落，影响经济稳定和社会发展的地区，要追究有关负责人的责任。为落实各地的责任，将加强对各地房地产市场价格的监测，把价格指数作为考核当地政府的指标，并抓一两个典型地区，给予通报批评。”近日，建设部住宅与房地产司司长谢家瑾的这番话，完整诠释了国务院办公厅下发的《关于做好稳定住房价格工作的意见》(简称“国八条”)。

　　“国八条”是对曾培炎副总理4月25日在上海房地产形势座谈会上宣布从需求角度调控房价决定的一次综述，而建设部住宅与房地产司直接参与起草了曾培炎的讲话稿。5月14日，谢家瑾在“2005中国房地产业改革与发展论坛”上传递了将房价涨跌幅度与地方官员乌纱帽挂钩的原因。她说，“国八条”5月11日下发后，很多外国学者和官员都看不懂中国政府怎么会将房价涨跌和官员的乌纱帽联系在一起，认为应该通过利率、税收手段进行市场调节才对。谢家瑾认为，没来过中国的外国学者和官员确实很难理解，但只要在中国呆过一段时间后，他们就知道这是中国特色决定的。不要说利率、税收等市场手段能否起到作用，即使能够遏制房价，但起效肯定也没有对地方官员问责那么快。即使如此，仍有一些地方没有及时传达和贯彻“国八条”的中央精神。在她看来，目前许多迹象已经证实了这一点。

　　杭州是此次中央调控的重点城市之一，它也在5月底拿出了贯彻“国八条”和七部委联合文件的实施细则。但是，中央政府对普通住宅的界定是在120平方米以内，而杭州则将其扩展到了140—155平方米。统计资料显示，房地产业对杭州市政府的财政收入直接贡献高达37%，相关收入贡献超过50%。

　　而新华社发自上海的一篇消息，也传递了相同的状况。消息说，某地有关房地产主管部门的领导最近在忙着向银行信贷部门做“讲座”，分析当地房价不会跌的三个理由：外来购房实力强劲，进入结婚年龄段的人口占比很大、有真实需求也有购买力，房地产热能解决就业等等。记者用一句话来描述调控中的房地产市场：“楼市飞车出轨了，有人还在唱进行曲！” 一位业内人士解释说，虽然房价涨跌事关乌纱帽，“但既然不是一票否决制，自然效力会大打折扣”。中国的商品房价格之所以5年多没有中断过上涨步伐，且2004年还是涨速最快的一年，主要受到四种推力的作用：部分城市政府片面强调“以地生财”、“经营城市”；一些商业银行以及企业过度依赖房地产获取利润；投资性购房和投机性炒房现象抬头；无房者担心房价上涨而提前入市。在这四种不同利益主体的相互作用下，使得部分地区的房价出现了共振般的飞涨。而这其中，地方政府算得上是最大的推动力。

　　特别是对待外资进入房地产的问题。5月25日，中国人民银行公布了2004年上海市金融运行报告，报告披露至少有220亿元的境外逐利资金流入了上海房地产市场，较2003年增长了13.5%。在这220多亿元外资中，150亿元用于房地产开发，70亿元用于购房。外资持续大量的涌入内地房地产市场，与地方政府鼓励资本投资本地的房地产不无关系，加上对人民币升值预期下的房产增值，正好给了外资炒作房地产的市场空间。中国人民银行广州分行副行长王自力说，外资热钱大量涌入中国房地产市场，这在世界范围内是很少见的。房地产一般根本不会成为游资的选择，因为流通性实在太差，且每一套房源都要单独评估、单独销售，简直是游资的噩梦。但2005年1-2月，上海房地产开发投资中利用外资却达到去年同期的2.6倍。

　　今年4月5日，上海市市长韩正在“上海-芝加哥对话”论坛上首次发表对上海房地产的最新认识：“我们不希望上海的房价太高、增长太快。” 由于“上海—芝加哥对话”论坛的召开地点是芝加哥，因而也可以看作是通过重大国际活动向世界传递上海房地产的最新政策趋势。韩正在回答有关上海房价的提问时说，一个城市的房地产发展健康与否，要看房地产的功能是否充分体现，首先是以居住为主，而不是以投资炒作为主；再有就是要以改善当地老百姓的居住条件来衡量，是否能充分满足和改善普通老百姓的居住条件。

　　有分析人士认为，相对于上海市政府过去一年内四次在全球性的重大活动上吁请全球资本投资上海房地产，上海领导的最新认识无疑出现了重大转变。这种重大认识的转变，不管出于什么原因，表明上海也进入了中央全局调控房价的公转轨道。

    “开水中加凉水”

　　但值得注意的是，在房价调控上，各地方政府今年已经出台的系列配套政策，明显比中央的政策温和得多。3月6日上海市政府发布的《关于当前加强房地产市场调控，促进房地产市场持续健康发展的若干意见》，对个人出售普通住房有关税收政策进行调整，对居住不满一年出售的按销售价减去购入原价后的差额，依5%的税率征收营业税；购买后居住满一年的，出售时免征营业税及附加。虽然上海这个文件据称意在通过财税政策来抑制短期炒作，但“胡萝卜”的味道远远超过“大棒”。此后出炉的“国八条”显然严厉了许多，其中第三条规定：自2005年6月1日起，对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税。

　　以上海一处60万元买入的房子为例，按照上海本地政策，一年内以100万元转让时，只需缴纳2万元营业税；而按“国八条”，则需要5万元。

　　复旦大学房地产研究中心主任尹伯成教授告诉《商务周刊》，包括上海在内的城市如果真的要打击投机，就该对短期炒房者征收25%甚至更高的利得税，而不是征收低税率的营业税，因为用来炒作的房屋绝大多数并不出租，无所谓“营业”，而5%的营业税对于炒家的成本而言只是皮毛，并且还给了炒家们依法纳税的形象。

　　其实，从1998年以来，对房价的大手笔刺激和小力度调控，基本就是上海发展房地产的可循路径。去年4月20日，上海曾推出了预售网上登记政策，以打击开发商囤积房源，然而这个政策的虚张声势一面很快暴露了出来，一些开发商进行了大量的虚假申报，借此炒作房价。

　　今年中央严厉调控房价的措施即将出台之际，上海公布了几家开发商的造假事件。其中，上百平方米房子以1元钱成交，购房人姓名和身份证号码等统统以阿拉伯数字或字母替代的购房合同，既让人大跌眼镜，也让人触目惊心。而一位业内人士说，几乎所有在上海从事房地产行业的人都明白，这些在整个楼市里真的只能说是九牛一毛。

　　历经2003年的“121文件”和2004年的宏观调控，上海房价不仅毫发未损，而且继续一飞冲天。资料显示，1998年上海市场上的住宅每平方米均价只有3096.5元，按市场人士统计出来的数据，上海2004年底的均价应该不低于12000元。即使官方公布出来的8124元/平方米均价数据，也已是1998年的近3倍了。

　　更加形象地说，从2000年年初到2004年年末的5年中，上海商品住宅每平方米每天上涨的幅度为2-6元；2001年，上海只有4%的商品房每平方米售价高过8000元，2003年的这一数字为16%，而2004年超过此数的比例则在50%以上。

　　在国家宏观调控的萧瑟风声中，上海市政府3月26日高调出台了两个“一千万”工程：全年确保新开工配套商品房(即“经济适用房”)1000万平方米，中低价普通商品房1000万平方米，并实现可预售2000万平方米，使中低价配套商品房(即“经济适用房”)和普通商品房供应占供应总量的比重达到65%。虽然两个“一千万”工程被本地媒体认为是上海市政府决战高房价的开始，但包括复旦大学房地产研究中心副主任华伟教授在内的多位专家却认为，“这无异于往开水中加凉水”。

　　尹伯成强调，适合广大中等收入人群购买力的中低价位商品房，必须是合适地段、合适大小、合适价格的房源，不能偏在远郊。以上海为例，如果在外环线以内的适当地段启动一批中低价商品房，那才是对市场的即期有效供给，才会对楼市降温有显著作用，“像杭州那样把经济适用房建在离市中心25公里以外的地方，怎么可能降低西湖周围的高房价呢?” 尹伯成说。

　　“往开水中加凉水”的做法，还不止这一项。与“经济适用房”这一提法在上海匿迹整整5年的情况类似，上海公积金贷款最高限额10万元的规定也在前不久被废弃了。上海是最早将新加坡公积金制度引入国内的地区，但上海限制居民购房时使用公积金的做法却与其他城市形成鲜明反差，且夫妻双方只能获得10万元公积金贷款的标准，而广州的标准为39万元。 上海中瑞咨询有限公司副总经理朱峰告诉《商务周刊》，抑制房价过快上涨的根本办法，是扩大商品住宅的供应量。与朱峰的想法相同，上海财经大学公共经济与管理学院副院长胡怡健也指出，在上海最近几年的楼市发展过程中，购房需求是一步步被政策刺激放大的。从今年公布的几个土地招标公告情况来看，除了配套商品房外，大多数是商业用地，而普通商品房住宅土地的供应少之又少。开发商、中介和投资者现在对这种小供应量的预期仍然很旺，而这一预期正是导致他们频频提高房价的重要砝码。

　　与上海的做法几乎如出一辙，其他一些城市在大拆迁制造出大量的被动住房需求后，拆迁户用补偿款能够“买得起”的必然是中低档商品房或经济适用房，但当地市场上却弥漫着住宅高档化的气氛，经济适用房的建设和销售大大滞后于拆迁的推进。谢家瑾说，控制拆迁带来的住房被动需求，造成市场供应结构不合理，已在全国呈普遍现象，是当前调控房地产市场需求的一个重点。

　　按照建设部政策研究中心提出的“楼市黄金分割比例”，经济适用房应达到投资面积的20%。但2004年全国经济适用房开发投资出现负增长，占房地产开发投资的比重由2003年的6.1%下降到了4.6%，有的地区甚至完全停止了经济适用房的建设。今年一季度，部分城市商品住宅供应中，100平方米/套以上的占总量的60%—70%，有的城市高达87%。合肥市80平方米以下的房屋仅占2%，成都市2700元/平方米以下的商品住房仅占供应量的16.4%，同比下降50%以上。

　　显然，“往开水中加凉水”并非能让房价降下来，而只是为了暂时不让它继续沸腾。

     地方“自转”动力

　　作为中国经济“龙头”之一的上海，2004年，房地产业占全市生产总值的比重为8.4%，这比1995年的3.71%增长了一倍多。更令其他地方政府艳羡的是，房地产对上海全市生产总值的贡献速度已经出现了加速度——2004年的8.4%比2003年的7.4%增加了1个百分点，而2003年只比2001年增加了1.4个百分点。国内其他城市不经意间将上海当作了效仿的榜样，上海通过房地产取得的成百上千亿财政收入，平添了其他城市“上海经验”的动力。

　　2001年，房地产正式成为上海的支柱产业，当年新出台的动拆迁办法，俨然是房地产市场上点燃的一把火。虽然此前两年已经出台了购房退税等一系列政策，但1997年取消福利分房积蓄的购房潜力并没有迸发出来，而动拆迁办法则将上海人赶上了越开越快的房价“战车”。如果说上海作为一个国际化大都市影响房价的各种因素太过复杂，而难以看清拆迁对房价推动程度，那么基本由本地居民购买而飙升的天津房价则给出了清晰的答案。

　　5月20日，建设部政策研究中心副主任王钰林带队的调研组结束了对天津房地产市场为期一周的调研。过去两年中，天津房价的平均涨幅为28.2%，由2002年的2609元／平方米上涨到了3345元／平方米。天津成为王钰林他们调研第一站的主要原因，就是因为天津房价纯由本地居民推动的这种特殊结构。

　　此前，平均2600元／平方米左右的房价，已经在天津市维持了5年之久，飙升始自2003年。天津官方公布的2003年该市拆迁量为450万平方米，比2002年增长了3倍，这个拆迁规模对应的购房需求约为1350万平方米。而据业内人士估计，当年的拆迁总量多达七八百万平方米。

　　从目前的情况来看，“上海经验”正向全国蔓延。谢家瑾说，房价上涨过快现象由上海、浙江、江苏等沿海东部地区向中西部地区的蔓延态势，是近期以来的一大主要问题。2004年，全国房地产开发投资增幅为28.1%，今年一季度又在去年基础上增长了26.7%，高于全社会固定资产投资增幅。在房地产开发投资增幅超过30%的13个省市中，6个地区超过了50%，最高的达到了115%；中部地区房地产开发投资增长改变了去年的回落趋势，增幅达到了42.0%，西部地区也达35.6%。

　　目前，已经发文严控大量拆迁的云南省可谓开了个好头。云南省政府通知要求加强拆迁管理，坚决制止城镇建设和房屋拆迁中存在的急功近利、盲目攀比和大拆大建行为，避免拆迁带来的被动性住房需求过快增长。可以想像的是，将会有越来越多的地方政府出台针对“国八条”的实施细则，但不能忽视的是，一些地方通过种种名义创造新的拆迁的内在动力仍然没有在机制上根本消除。

　　天津市规划委一位不愿透露姓名的官员介绍，若想抑制天津房价的上涨速度，必须从控制拆迁规模形成的被动需求入手。但要控制拆迁规模，需要从市政府层面协调各方利益才能得到彻底的贯彻，而市政府也同样面对着城市发展的紧迫命题。

　　天津市政府对城市发展之急切，可以从将海河周边未来15年收益权抵押给银行的举措上窥见一斑。由此获得的近1500亿元银行贷款，似乎还不够用，因此，旋即上马的天津旧城区集中改造，自然需要通过其他渠道筹集资金。而尽可能地以高价出售土地，早已被各地政府公认为获取城建资金最为安全的通途之一。

　　2004年，上海由土地出让形成的契税近15亿元，按照上海执行的3%契税标准计算，土地出让的总金额即近500亿元，而上海2003年的卖地收入约为216亿元。500亿元土地出让收入占上海2004年7440亿元GDP的6.72%，而2003年的这一比值为3.46%。在世界范围内，过去一个城市对卖地依赖程度最高的莫过于香港了，现在上海已经是后来者居上。瑞士信贷第一波士顿董事总经理兼亚洲区首席经济分析师陶冬指出，上海2003年卖地收入占GDP的比值，除低于香港1998年的5.2%外，就已高过香港其他任何一年了。

　　此次调控房价的出发点上，中央政策的目的意在创建“居者有其屋”的和谐社会，地方自转对策的动力，则在于获取城市建设所需的更多资金。这其中的一个危险在于，一些已经尝到住宅产业化甜头的城市，很容易先以“往开水中加凉水”暂时稳住房价，再寻找机会重新用政策刺激房价。

　　“没有地方政府的逆向调节和不作为，那些房产商和炒房者即使有天大的本事，恐怕也难把房价炒得疯涨。”中共大连市委党校张道航的这种判断，有温州炒房团在新疆和广东折戟的案例可资佐证。胡怡健说，温州人在乌鲁木齐等内地城市炒房，结果发现最后都卖给自己圈里的温州人了。由于当地政府一发觉住房有供不应求的苗头，就会很快批地建设，从而让老百姓无需用高价从炒房人手上买房子。

　　新华社发自广州的报道说，在一些大城市炒楼风盛行的情况下，广州房价连续8年围绕理性价位线上下变动，有时甚至小幅下降。这种平稳状况，使得温州炒房团在广州根本无法得手。除了足量供应普通住宅建设所需的用地外，最重要的是广州开始尝试地租制，即土地出让金无需一次性缴清，而是按住宅70年的使用期限逐年缴纳，此举大大减少了房产商获取土地使用权的成本开支，而且拉低了房价。

　　现在，改革土地出让金的收取、使用办法，已经在决策层形成了共识。国务院发展研究中心社会发展部部长林家彬说，只有按年逐渐收取土地出让金，才能使其地租形式更加明确。国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志也赞成这一观点，他指出，抑制部分城市政府片面理解经营土地、抬高地价的行为，改革土地出让金确是治本之策。来自建设部的消息称，目前的分歧在于，是一次性收取规定地方政府分年使用，还是完全的逐年收取。