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毛寿龙
如果大家都升格为正部级，正部级的资源就会被稀释，真正重要的事情就会因缺乏资源而受到影响。这就好像看电影，大家都想站起来高高的看电影，但结果是大家都看不到一样
环境保护部门到底应该如何定位？在制度学者看来，往往始于对其进行物品属性的分析。
环境保护，作为一项物品来说，在很多方面具有公益性质。其特征是，该物品一旦供给，所有的人都会消费到，谁也不能有例外，很难排他。如大片森林得到很好的保护，有利于改善某个国家乃至全球的气候，而一旦森林遭到破坏，就会改变某个国家乃至全球的气候。在这种情况下，通过个人行动和企业行动来改善环境是很困难的。所以，一般来说，环境保护需要国家采取行动。所以，几乎所有国家的政府都把环境保护当作国家的责任。政治家负责凝聚民意，推动环境保护，立法部门制定法律，行政部门执行法律，司法部门负责损害赔偿救济。对中国来说，由于立法部门和司法部门资源不足，功能运作不充分，环境保护部门作为专门负责环境领域政策法规制定以及实施环境行政监督、行政执法的部门，则更居于重要位置。
目前，环境保护总局是副部级的规格，拥有环保政策法规制订权，还拥有行政监督和行政执法权。有人说，目前环境保护部门的级别不足，最好能够升格为部级；权力不够，最好能够建立环境警察，加大对环境破坏单位和人员的威慑力；处罚力度不够，最好能够增加罚款数额；人手不够，最好能够增加行政编制；各级环保部门权威不足，限于地方保护主义，最好能够进行垂直管理。
这些说法在技术意义上可以说都是有道理的。因为在当前情况下，如果环境保护部门的级别能够升格为部级，像工商总局那样，甚至是成为政府组成部门，也就是说其局长由各级人大会选举产生，成为内阁层次的人员，那么环境保护部门的行政资源无疑会因此而大大增加：在本级政府，可以争取到更多的资源来实施环境保护工作；对下级政府来说，只要上级环境局长一出马，本级政府的重要领导就要出面，也可以争取更多的组织资源。但对于一个国家来说，除了环境保护部门之外，还有财政、人事、审计、监察、国防、外交、治安等政治性较强的部门，有教育、科学、文化、卫生、体育等公共服务部门，还有像环境保护部门那样的行政监督和执法部门。所有这些部门都是非常重要的。根据国际惯例，一般内阁部长级的机构不能超过20个，10多个最好，可以提高内阁的运作水平。如果政府组成部门过多，那么内阁部长实际上很难起到内阁部长的作用。这就好像看电影，大家都想站起来高高的看电影，但结果是大家都看不到一样。如果大家都升格为正部级，正部级的资源就会被稀释，真正重要的事情就会因缺乏资源而受到影响，反过来为了办好真正重要的事情，就会再次调整级别。调整的结果是，很多部门又会回到原来的级别。因此，这个措施，对环境保护工作临时有利，但对整个政府运作整体不利，从长期来讲并不有利于环保事业的。
环境保护权力不够，建立环境警察，增加其罚款的权限，增加行政编制，看起来能够加大环境保护部门的力量，但实际上未必一定如此。政府的特征是具有强制性，但是强制权所起到的作用往往是有限的，而且有限的强制权轻易用于不需要强制权就能够解决问题的场合，往往会导致珍贵的强制权资源的滥用，到真正需要强制权解决问题的场合，反而没有强制资源可以依靠。要增加环境保护的效力，一定的处罚权和一定的行政编制是必要的，但面对大量的环境侵害行为，不用说建立环境警察，增加一些编制，就是出动所有的军队和警察，用牛刀杀鸡，也未必真正有效。良好的公共管理需要行政监督和行政处罚，但这些强制性的手段应该作为后备的辅助性的手段，关键还是要依靠各方面的力量，来主动制止和防止环境危害行为。政府主动出击，不仅仅在行政资源上下功夫，更多的在公民、社会和中介组织身上下工夫，让其为环境保护做出贡献，就可以很好地解决当前所面临的环境保护难题。
至于垂直管理，更没有必要，可以说垂直管理只有利于集权，而不利于办事。因为环境危害基本上都是地方性的问题，如果环境保护部门垂直化管理，虽然相对于地方政府来说取得了更多的独立性，可以减少地方保护主义的影响，但很可能因此而减少来自地方政府的支持，使得环境保护失去地方的针对性，很难处理当地各种各样的复杂问题。在环境保护方面，我们更多的是应该相信地方政府，而不是怀疑地方政府，更多地相信地方的公民，地方的企业，地方的非政府组织。只要在制度上能够给各个方面充分的机会，参与环境保护，让各个方面能够清醒地认识到环境保护的危害，认识到发展的长远利益，让受害者能够得到充分的赔偿，让各方面的力量能够相互制衡，很多所谓地方保护的问题都会迎刃而解。否则，地方保护问题虽然没有了，但更麻烦的问题却因此而生。
毛寿龙：中国人民大学行政管理学系主任、制度分析与公共政策研究中心主任
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