环保总局应升格为环境部

　　只有对环保机构扩权，实行垂直管理、增设“环境警察”和“环境法院”等一系列的改革措施，才能较有效地破解目前环保事业遇到的各种困局

　　顾海兵

　　近段时间以来，环保总局的动作总能吸引众多的眼球。

　　然而，细心的人们不难发现：环保总局对一些违法事件的处理，也只能是停留在“点名批评”和“提请”的层面，而通报与治理很少有同步进行。国家环保总局副局长汪纪戎在6月2日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，更是痛心地指出，有些地方的环保局长，不得不自己写匿名信举报当地的环境污染情况。环保工作落入如此窘状，令人唏嘘。

　　环保总局如何才能挺起腰杆，让环境保护工作在经济发展中占据更加有利的地位？

　　目前，省以下环保系统干部的任命权都是以地方为主，环保总局对地方环保机构支配的权力十分有限。地方环保部门的“婆婆”是当地的政府，遇到利害问题，他们怎能在环境保护上发挥重要作用呢？这样的体制对环境保护非常不利。

　　如何对我国的环保体制进行改革，我个人有这样的一些思路供大家参考：

　　首先，需要对国家环保总局进行升格。它不仅仅是简单的国务院准部级直属机关，而是要将目前的环保总局改变为国务院环境保护部，或者叫国务院环境部。考虑到目前环境保护在我国发展中的巨大作用，我认为还应该将水利部的长江委员会、黄河委员会等统统归落到“环境部”。

　　“环境部”底下的环保机构设置也应打破目前的“属地原则”。环境问题最大的特点就是跨区域性，按照目前的行政区划设立环保部门并不十分科学。环境管理采取传统的分省、市、县的办法来操作，显得支离破碎。环保机构的设置，应有很大一部分按照自然资源及环境生态的特点进行。

　　这种“扩权”改革，应该借鉴税务机关的现行体制，这方案不是最理想的，但却是国情允许下破解环保困局最有效的方案。大家可能知道，我国的税务机关是两套体系，国家税务局是从中央到地方垂直，地方税务局是采取省以下垂直。中国的环境保护事业要发展，必须也应该有这样两套体制，其中有国家环境保护垂直管理系统，也有省以下的地方环境保护垂直系统，就国家环境保护来说，应当采取中央、大区到城市，这样三个层次垂直管理。然后，地方上省以下环境保护要垂直。目前我国省以下环境保护系统的干部的任命权是以地方党委为主，环保总局仅有十分有限的管理权，这不利于环境保护。

　　第二，还应该增加“环境警察”和“环境法院”。中国的警察是一个庞大的警察队伍。但实际上中国的警察队伍里面有很大一部分并不需要警察去管，比如交通、户籍等。而环境保护是一个高风险的行业，本来应该有环境警察；专业的“环境法院”也是必要的，他们负责处理因在环境保护过程中引发的违法犯罪问题。现在我们的法院里面已经有知识产权法庭了，我们更应该有“环境法庭”。

　　最后，除了部门的改革，我认为还是要建立一系列的制度和完善法治。有很多人常问：我们是否可以借鉴国外成功的环保经验？如果真要借鉴国外的先进经验，我认为有一条十分关键，那就是“严格执法”：任何工程项目要上马，之前必须通过对环境影响的评估，通不过环评就不能够放行。

　　我们要提高如《环境影响评价法》这样一些法律的执罚力度——现在一些污染超标的排放费，必须把费改成税，其实，发达国家已经开始征收环境税了，而且是根据不同的污染类型，征收不同的税。而且还要依靠各种环境法律法规、“环境警察”、“环境法院”等强力机构来加强环保事业的威力。

　　建立一个环境污染责任的引咎辞职制度也非常关键。我们曾经针对重大煤矿安全出台过一个引咎辞职的制度，我认为环境污染完全可以借鉴这样的制度。

　　还有，目前环保人员的投入太少也是个问题。偌大一个国家，从事环保的人员大致才15万人，所以，人们不必对中国有大量的环境污染和生态破坏感到惊奇。很显然，环境保护人员的投入是远远不够的，我们应该有大量的公务员来从事环境保护。与此同时，调动NGO和公众参与到环境保护中来更是非常必要。

　　只有这样，通过对环保总局扩权、进行垂直管理、改变环保机构的设置、完善法治与加大人员及资金的投入等一系列的改革措施，我想才能较为有效地破解目前环保事业遇到的各种困局，协调好社会发展与环境保护之间的关系。

　　顾海兵：中国人民大学公共管理学院教授