一个律师与一部法律

　　“令人难以相信的是，今天在很多国企和一些基层政府机关里，有人甚至连找小姐都要开发票回去报销……公款吃喝的黑洞，必须有人堵上！”

　　北京律师韩传华，原本名不见经传，但是他的手机却因为最近抛出的《中华人民共和国餐饮票据管理法(草案)》的问世而频频响起。

　　去年网上公布的公款吃喝一年消费2000亿元的消息，促使他用3个多月的时间调研、查阅资料，并在此基础上写出了一部长达4700余字的制止公款吃喝的立法草案。他希望通过媒体征集的方式寻找到支持这部立法草案的30位人大代表签字，然后提交全国人民代表大会审议。

　　这样的一部由律师个人草拟的法案，以其精妙的逻辑技巧构造出拟定者法律叙事上的趣味感。

　　这位从厦门大学国际经济法学专业走出来的法学硕士在接受信报采访时说：“我制定的这部法律，并不禁止他们用公款吃喝，但是我在报销环节上遏制他们，这样就要求那些人吃喝可以，但是要吃得透明、吃得合理。”

　　推定责任、领导人不能免责、用严刑峻法来增加不当利益获得者的犯罪风险是这部法律的几大亮点。

　　“这部法律增加的是违法者的成本，但没有增加执法的成本，所以我认为它的操作性非常强。”韩传华说。

　　事实上，在政府财政真正的阳光法案出台之前，我们也只能说，韩传华设计的这部法律，其象征意义远远大于其实体意义。截止目前，还没有全国人大代表与其呼应。

　　但是这部法律充满细节设置的务实性，重新引起了人们对“吃喝风难刹”这个社会痼疾的高度关注。

　　时代信报：说说你的经历和设计这部法律的初衷好吗？

　　韩传华：我1985年从武汉大学哲学系本科毕业，后来考入厦大国际经济法专业的研究生。从1985年起，我在厦门大学国际经济法教研室任教。1988年开始从事律师工作。

　　简单的说，我认为目前在中国的公款吃喝行为已经超出了正常的范围，一个人吃饭，可以找10个人作陪，10顿饭的饭钱可以算到一顿饭钱之上。这样的公款吃喝风，已经不仅仅是浪费，而是构成了目前中国灰色收入的一部分。这些用公款搞出的排场和虚荣，把希望小学都搞掉了。我们也是在搞先进性教育、三讲，但是还不能有效地制止这种公款吃喝行为。

　　为什么？因为我们目前对这种行为的约束还上升不到刑法的高度。一个人贪污容易看出来，但是要是一大群人都贪污，那么往往是法不责众。所以我就想，如果专门有法律去处理这个问题，而且，执法的成本也不会增加的话，那么可操作性就很强了。

　　我们除了说不准吃喝外，还要考虑：吃了喝了之后怎么办？

　　时代信报：所以你就考虑要在什么环节能够有效地遏制公款吃喝行为？

　　韩传华：对，我就考虑可以在报销的环节去遏制。这样就衍生出来两个问题。首先就是制定可以报销的票据的标准。标准制定好了就可以三年、五年不变。你的票据不符合标准就不能到我这里报。然后就是制定处罚的标准。我制定的这部法律，处罚的责任就是罚款。

　　时代信报：处罚在目前可行吗？罚谁？如何罚？

　　韩传华：这就涉及到我制定的这部法律的根本的一个指导性原则：就是在处罚的环节上推定所有的人都有责任。类似于香港或者是普通法系的有罪推定。香港的梁锦松当年为什么辞职，他只是在调息之前买了一部汽车，但是还是下台了，就是有罪推定。

　　时代信报：你这个思想有些类似于朗咸平对证券市场的监管思想。要用严刑峻法。

　　韩传华：对。因为这部法律中，违法的责任就是罚款，所以全部都要承担连带责任，在这部法律里，所有要进行报销的发票都要写上“在何处消费”、“消费的内容”等等，如果责任不在会计，比如有人给会计施加压力，说是领导的意思，导致违法的后果，那么会计可以免除责任。毕竟不能陷害无辜。

　　时代信报：要是所有参与公款吃喝的人都说自己无辜怎么办？

　　韩传华：那么新的困难就出来了，所有的人都认为自己没有责任，或者他们完全可以推到一个已经死了的本单位的人身上，这时候怎么办？那么就是单位领导的责任。这类似于香港的高官问责制。单位的领导如果必须为这张出了问题的单子负责，那么这里面就有一个相互制约的关系在里面。

　　单位的领导会不会是无辜的？从民法上说，如果两个人承担连带责任，那么他们对外承担完责任之后，在内部还可以结算。没有过错的领导可以让有过错的人返还自己被处罚的费用。

　　如果都没有错，那么可以推定是底下的人骗了你。但是如果下面的人查不出问题，那就是领导组织有问题。举证责任在报账的人那里。

　　总之是一环扣一环。

　　时代信报：除了单位内部要承担责任，还有哪些方面要承担责任？

　　韩传华：在这部法律里，除了单位内部外，会计师事务所、审计部门、还有税务部门都是可能的责任方。

　　会计师事务所等如果要是发现了有什么不合理的发票，应该把它剔出来。为了证明自己没有问题，那么单位的会计就不报了，承办人也不批了。

　　这样这部法律的初衷就体现出来了，尽管没有禁止吃喝，但是只要吃喝的费用是合理的，只要是透明的也行。

　　时代信报：这部法律对于民营企业有约束力吗？

　　韩传华：这部法律对于控制一个民营企业也是有依据的。民营企业的报销和堵税法的漏洞有很大的关系。民营企业可以用报销的方法冲成本，这是经营所得税，可以在工资单上用发票冲个人收入，这是个人所得税。

　　为什么现在卖假发票的人这么多，和上述现象有很大的关系。同样的，现在很多人在找了小姐之后，也要开餐饮发票。这部法律也可以遏制这种丑恶现象。而且，对于餐饮企业来说，只需要把明细的菜单付在发票后就行了，对于报账的人来说，只需要多写上一笔注明就行了。如果一切环节都没问题，那么税务部门只需要看会计的审计报告就行了。所以这样一部法律增加的只是不当利益获得者的犯罪风险，损害的是非法的利益。而没有额外增加执法者的成本。

　　时代信报：为什么在美国，行政官员基本上没有公款消费？

　　韩传华：这和他们的政府预算有关。一个美国的市长或者是州长每年要在公务上使用多少钱，都是早就厘定好的。而在我国，这里面的弹性空间太大了。

　　信报记者 吴 鹏/文图

　　附：《中华人民共和国餐饮票据管理法(草案)》摘录

　　第二章　餐饮票据的开具

　　第六条　餐饮提供人据实向餐饮消费人开具的税务发票，须注明餐饮消费人的名称、餐饮消费的日期和餐饮消费的金额，并加盖餐饮提供人的印章。

　　第七条　餐饮消费人是单位的，税务发票上应注明消费人单位的名称。餐饮消费人是个人的，税务发票上应注明消费人个人的姓名，或直接注明个人。

　　第八条 餐饮提供人向餐饮消费人开具税务发票的同时，应向餐饮消费人开具与餐饮消费人实际消费情况相符的各项消费细目和各项消费细目价款的结算凭证。

　　第三章　餐饮票据的报销入账

　　第十三条　餐饮票据的主请人提交给单位报销入账的餐饮票据，必须符合以下全部条件：(一)有餐饮提供人开具的加盖有餐饮提供人印章的税务发票，及税务发票上已注明单位的名称、餐饮消费的日期和餐饮消费的金额；(二)有餐饮提供人开具的餐饮消费的各项消费细目和各项消费细目价款的结算凭证，及各项消费细目价款的总金额须与税务发票上注明的餐饮消费的金额一致；(三)餐饮票据的主请人签字说明包括有此次餐饮消费的原因、主请人一方参与餐饮消费的人数、被主请人姓名与单位、被主请人一方参与餐饮的消费人数等内容的书面凭证。被主请人不止一方的，餐饮票据的主请人须同时批注各被主请人的单位和姓名、各被主请人一方参与餐饮消费的人数。

　　第六章 法律责任

　　第三十四条 以下情形视为违反本法：(一)单位报销入账的餐饮票据，不符合本法第十三条规定的全部条件的；(二)单位报销入账的其他票据，不符合本法第三十条规定的全部条件的；(三)单位报销入账的餐饮票据、其他票据，明显地与单位履行职能或经营业务无关的；(四)未经审核批准，单位擅自实行年度对外招待用餐总费用包干使用的；(五)虽经审核批准，但单位实行年度对外招待用餐总费用包干使用的实际做法违反审核批准方案的；(六)单位已按审核批准方案实行年度对外招待用餐总费用包干使用，但单位已报销入账的票据中仍出现餐费票据的；(七)单位支付给相关职能或经营人员的出差用餐补助费，违反国家规定标准的；(八)单位报销入账的餐饮票据、其他票据，包括但不限于餐饮票据、其他票据的票据或票据内容，说明餐饮票据、其他票据相关事项的书面凭证或书面凭证内容，经证明有虚假的；(九)违反本法其他规定的。

　　第三十九条 属于政府全部或部分拨款的单位，有本法第三十四条规定违法情形的，由单位同级或上级的国家审计部门对单位相关责任人进行罚款，罚款金额为单位违法金额的二至五倍。

　　第四十条 非属于政府全部或部分拨款的单位，有本法第三十四条规定违法情形的，由单位同级或上级的国家税务部门对相关责任人进行罚款，罚款金额为单位违法金额的二至五倍。

　　第四十五条　中介机构受聘对单位进行财务审计，明知或应知单位有本法第三十四条违法情形，但在其出具的审计报告中未予披露的，经有权作出罚款决定的国家审计部门或国家税务部门决定，应与此项违法情形的单位相关责任人一并承担连带责任，共同缴纳罚款。