中国高层发话 制度反腐飓风刮向交通建设领域

　　眼下正是公路工程施工的黄金季节。

　　按常规，在第二季度，交通行业的各类重大活动都要让位于工程施工建设。而4月份以来，全国各地市州

　　交通局长以上的干部无一例外被召到省里，参加一次高规格的廉政专门会议，聆听来 自高层的最新声音。

　　一位省交通厅副厅长用“如雷贯耳”四个字，向记者表达其参加这次专门会议的感受。

　　有人预言，一场制度反腐的飓风将席卷交通基础设施建设领域。

　　高层声音

　　高层领导针对交通建设领域的腐败问题“发话”，已不是第一次了。

　　在2003年中纪委五次全会上，胡锦涛总书记指出，“1996年以来，全国有13个省交通厅(局)的26名厅局级干部因经济问题被查处，有的地方甚至连续几任出问题，根本原因就是投融资体制、招投标制度、行政审批制度和干部人事制度等方面存在漏洞。”

　　温家宝总理在国务院第三次廉政府工作会议上也指出：“交通、城建等领域大案要案频发，必须强化监管，完善制度，堵塞漏洞，从源头上减少腐败。”

　　而事实情况是，交通厅长继续出事。去年“两会”前半个月内，河南省高速公路发展有限公司董事长童言白外逃，江苏省交通厅长章俊元被宣布免职，江苏京沪高速有限公司董事长王文锦停职接受调查，安徽省交通厅厅长王兴尧被免职并立案调查。

　　紧接着，又传出北京市交通局副局长、首都高速公路发展公司党委书记、董事长毕玉玺被依法逮捕，黑龙江省交通厅厅长张铁军被撤职的消息。以致于有人戏言，“交通厅长不出事才是新闻。”

　　交通领域腐败势头似乎没有得以有效遏制，一时间，作为全国最高行业主管机关的交通部面临舆论上的巨大压力。

　　2005年1月13日，在《全国高速公路网规划》新闻发布会上，交通部部长张春贤面对交通厅长腐败问题，以异常坚定的口气表示，“除了严惩还是严惩，除了总结教训还是总结教训。”有舆论分析说，一个部长从自己的部门角度，如此坚决地表明部门反腐的态度，还不多见。

　　显而易见，交通部对舆论“一边倒”是有意见的。交通部高层一位官员在非公开场合曾如是分析：交通厅长腐败是一种历史现象，在从计划经济转向市场经济期间，大量的资金集中到交通领域，但人们对客观规律的认识还没有完成，短时间内找不到适应客观变化的管理办法，出现问题是必然的——即使发达国家也不可能避免所有的问题。他强调，交通干部主流是好的，贡献不能抹杀。

　　但对此人们还是使用了最尖锐、犀利的言辞，尽管许多消息似是而非。

　　高层这次再度“发话”，源于交通部向中央的一份书面报告。今年2月22日，张春贤代表交通部党组，就近几年来交通行业廉政建设工作的情况，向党中央、国务院作了专题书面汇报。不久，胡锦涛总书记、温家宝总理和黄菊副总理等党和国家领导人作了重要批示。随后，中纪委、国务院办公厅分别下发通知，要求各地贯彻落实中央领导重要批示精神。

　　“高层多位领导同志同时就一个行业的问题作批示，这在交通部工作的历史上是没有的。”交通部一位干部对记者说。

　　记者从有关省市传达贯彻中央领导批示精神的会议材料中，理出批示的相关内容。

　　高层认为，交通部领导同志“头脑清醒，提出的反腐倡廉措施切实可行”。“这给交通部领导班子以极大鼓舞。”交通部纪检组一位官员告诉记者。

　　此次高层批示精神的核心内容集中在两点，一是“关键是抓落实，见成效”；二是“要特别重视制度建设和基层管理，努力从源头上抓起”。

　　各地闻风而动。相当一些省(区、市)党委一把手就贯彻落实问题提出了明确具体的要求。大多数省(区、市)纪委、监察厅、交通厅联合召开了贯彻落实中央领导同志批示精神，加强交通行业廉政建设工作会议。

　　“省级纪委牵头，就一个行业的廉政建设专门开会，在我们省极为罕见。”一位省纪委干部告诉记者。

　　制度发力

　　近两年，尤其今年以来，“制度反腐”字眼频频出现在交通部的重要文件和部领导人的讲话中。

　　这与全国反腐败工作进入制度反腐层面当然有关系，但似乎也是交通部惟一可以选择的路径。从行业主管角度看，交通部很难对交通厅局长们有约束权。“因为在管理上存在条块分割。”交通部规划研究院战略研究所一位负责人说，交通厅局长的人事任命权、监督权都在省里，事权在交通部，这两个权力是脱节的，交通部的作用主要是行业指导。

　　2004年，交通部组织当年新任职的24名司局领导干部，在河北平山县西柏坡进行了集体廉政谈话。“但交通部并没有权力将各地的交通厅长、交通局长召集起来进行此类谈话或诫勉。”这位负责人说。

　　交通部今年重点抓“四项制度”建设，明确要把“四项制度”变成具体的工作措施，落实到今年和明年的工作中，争取两年内在制度建设上逐步完善。

　　所谓“四项制度”，指的是项目法人责任制度、招投标制度、工程监理制度和合同管理制度。

　　有专家建议，从工程招投标环节落马的领导干部犯罪过程看，必须对招投标方式进行规范，剔除这个环节中的人为因素。

　　“交通部已不再允许所有的交通干部参与招投标，也不再允许兼任工程建设指挥部的领导。招投标完全委托招标公司按市场规则运作，评标委员会从专家库中随机抽取，力求独立性。”这位负责人告诉记者，前不久他到几个省区市调研，发现招投标正在规范。“这是好现象。把权力介入招投标这道门关死，就会在很大程度上遏制腐败发生。”

　　“最低评标价法”也在交通建设领域的相当范围内铺开。作为北京市基础设施建设“阳光工程”的一部分，北京111国道一期改建工程首次对公路项目采用合理低价法进行招标。江苏等省明确规定，交通建设项目除技术特别复杂的特大桥和长大隧道工程外，均应积极推行合理低价法评标，有条件的亦可以采用最低评标价法评标。

　　交通部对广东开阳高速公路工程项目实施“阳光操作”的经验进行专门研究总结，并将之作为高速公路廉洁工程的“标本”。张春贤在一篇公开发表的文章中说，开阳项目从工程招投标、设计变更、材料采购、计量支付到工程验收，实现了计算机网络全程动态管理和实时监控。他评价说，开阳项目突破了政府组建工程指挥部的传统建设管理模式，实现了完全独立的、真正意义上的项目法人，实现了政企彻底分开。

　　张春贤还高度评价江苏润扬大桥工程实行纪检监察派驻制度。这两个建设项目廉政建设的典型经验正被交通部在全国推广。

　　记者从交通部纪检组了解到，交通部今年制度建设的重点还包括投资人招标、代建制、施工总承包等。

　　“如果不出意外，今年投资人招标制度可望出台。”交通部公路司负责人向记者透露。他认为，这一制度一方面有利于吸引民间资本参与到交通基础设施建设中来，另一方面能对投资主体进行规范，使规则更透明，避免在制度上给腐败以可乘之机。

　　张春贤前不久主持召开交通部反腐败领导小组会议，提出尽快建立“黑名单”制度，对在工程招投标中采取行贿等手段，非法转包、分包工程项目，扰乱市场秩序的设计、施工、监理单位，将予以曝光，并在三年内取消其在全国交通建设市场中的投标资格。去年，交通部还联合高检和水利部、建设部，在工程建设领域开展“行贿犯罪档案查询试点”。

　　“一旦在全国范围内推行‘行贿档案’，将为遏制工程建设领域内严重的腐败行为提供一种新的思路，将在行业反腐预防这个工作环节上有新的突破。”交通部公路司官员透露，从试点效果和受高层重视程度来看，年内该制度有望在全国推行。

　　体制期待

　　“对交通行业的腐败问题‘刮骨疗毒’，还要依赖体制的改革创新。”清华大学廉政研究室副主任任建明说。

　　他指出，中国投融资体制改革的基本原则是“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。但这场改革酝酿已久，2004年7月才出台《国务院关于投融资体制改革的决定》，只是项目审批制度的部分改良，仅是“投资体制”而没有“融资体制”的改革。在投融资体制改革还没有真正到位的情况下，很难使交通领域的投融资体制尽快有大的变革。

　　任建明说，最大限度地遏制交通领域的腐败，目前可以尝试的是对交通部门过度集中的权力实行分权而治，相互制约，实现项目、资金、市场互相分离，彼此制衡的交通投资体制。重大项目的提出、批准和管理，一律由省交通厅和省发展计划委员会共同负责，以计划部门为主；资金的管理包括规费的征收，贷款的监控等由省交通厅和省财政厅共同负责，以财政厅为主；项目法人的任用和监管由省交通厅和省企业工委共同负责，以企业工委为主；公路建设项目的招标，进入有形建设市场，由省建设厅主管。省交通厅则把主要工作职能放在对交通运输发展战略的规范管理，工程质量和交通运输的行业管理以及公路建设和运输管理的协调上。

　　任建明建议尽快废除过去由交通厅独家垄断的公路建设招投标的格局，把公路建设的招投标纳入有形建设市场中。对五十万元以上的建设工程项目实行公开招投标，凡超过三千万元的建设项目，都要拿到省级建设市场面向国际、国内公开招投标，市级建设市场只负责三千万元以下的项目。参照国外对高速公路的管理经验，设立专门的高速公路工程监理机构，统一监管监理公司，批准其成立和运转并在省级法院设立高速公路法庭，对高速公路建设各环节实行司法监控，对工程定额、工程质量发生问题的建设项目，直接诉诸法律，追究责任人的法律责任。通过司法手段对合同规定的权利和义务进行责任划分，依法处理有关责任单位和责任人，确保工程质量和效益，从根本上杜绝“豆腐渣工程”。

　　交通部科学研究院软科学研究室一位专家透露，他们根据交通部的要求，正在进行深化交通投资体制改革的课题研究，不久将正式提交。

　　这位专家同时指出，对交通行业的腐败现象应全面、历史地看待。这些腐败行为的根源在于公共权利失范，这是一个系统问题，而不是交通系统所能独立解决的。他分析说，现在陆续发生的腐败现象，大多是前些年交通领域遗留下来的历史问题，往往与地方政界的“窝案”有关。“今后，腐败这个交通发展的‘副产品’会越来越少。”

　　开阳模式

　　开阳高速公路是国道主干线同江至三亚高速公路的一段，是广东高速公路网的重要组成部分、国家重点工程。该公路东接佛开高速公路，经开平市、恩平市和阳江市，连接在建的阳茂高速公路，全长126公里，投资概算46.63亿元，2003年完工。

　　1999年3月，广东省高速公路有限公司出资53%，开平市交通建设总公司出资47%，广东开阳高速公路有限公司成立，实现由国有独资到混合型企业的转变，按现代企业制度运作，开创了广东省组建公司由项目法人负责管理高速公路的先河。省市联合参股，双方股东相互监督，业主、监理和承包人形成了三方制衡的关系。

　　开阳高速是第一个进入广东省建设工程交易中心进行全面招标的高速公路项目。开阳项目的土建工程、机电工程和监理任务共计8大类55个合同，全部进行全国范围公开招标。通过严格的招标制度，使工程合同总额比概算总额降低了10%。第一次在施工合同和监理合同中采取“优良工程价款”的模式，将质量与经济直接挂钩。

　　早在1999年项目筹建初期，广东开阳高速公路有限公司就联合其他科研单位成功开发出“HCS公路项目建设管理系统”专业软件，应用于开阳项目的建设管理。通过计算机网络技术，在业主、监理和承包人三者之间实现异地自动化办公。上级部门、股东、业主、监理和承包人，都可以信息技术手段，根据角色授权对项目管理过程实行有效的监督。敏感的资金支付不仅要上网审批，股东双方会签，而且实行质量否决制，任何的质量投诉都将影响支付的比例。造价控制更是要上网申报、现场办公、网上审批、公开发布。开阳公路节省投资达6.6亿元。

　　今年2月，广东省政府和省纪委、省监察厅分别授予开阳项目“模范建设工程”和“廉洁工程”称号；中华全国总工会授予开阳高速公路有限公司“全国五一劳动奖状”。中央政治局委员、广东省委书记张德江，省委副书记、省长黄华华专门作出批示，要求在全省范围内大力推广开阳高速公路有限公司的成功经验。

　　相关链接

　　“代建制”

　　政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。

　　由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明，“代建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。

　　对政府投资项目实行“代建制”，是国际上通行的做法。

　　“代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用(即建设项目总承包)；“制”是制度，规定在政府投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。委托代建源于国际上通用的工程项目总承包，但我国的“代建制”中还包括了制度的内涵，是结合国情的一项政府管理创新。

　　从法律环境上看，我国的合同法、招投标法等已为实施代建制提供了法律依据。金融体制的改革对政府投资项目实施代建制影响很小。政府的投资领域已界定清晰。近年来国内代建制项目试点已取得了成功经验，一些省市如上海市、深圳市、重庆市等相继试点推行“代建制”。因此，在政府投资的建设项目中实行代建制的体积和时机已经成熟。

　　最低评标价法

　　我国招投标目前普遍实行“综合评估法”，即业主事先设有标底，评审时将标底作为重要的参考依据。这种招投标机制可以有效控制投资，防止施工方漫天报价，但是其最大的缺点是不能排除人为因素。在工程准备、开标、评标、定标等各个阶段，以及制定招标文件与组织专家评标打分等环节，都容易出现各种人为因素的影响而产生腐败，难以有效防范。最突出的表现就是泄露标底和贿赂专家。

　　“最低评标价法”和“综合评估法”最大的区别是削弱了标底的作用，能满足招标文件的实质性要求，经过评审的投标价格为最低，投标价格处于不低于自身成本的合理范围之内。

　　实行最低评标价法的优点在于：符合市场经济体制下微观主体追求利润最大化的经营目标；合理适度地增加投标的竞争性；有利于承包商提高管理水平；有利于规范市场竞争秩序，减少工程腐败现象，与国际接轨。

　　“最低评标价法”评标方法是市场经济发展到一定程度，建设市场逐步规范及造价改革到一定深度提出的必然需求，是建筑产品最终由市场定价的必须手段。“最低评标价法”评标方法能充分体现公平竞争的原则，全面体现企业的技术水平、管理水平和劳动生产率，充分体现施工企业的个别成本。“最低评标价法”评标方法对公路工程建设市场的优胜劣汰，维护承发包双方的利益，规范投标报价和反对腐败起着重要作用。(经济参考报 记者 肖波)