中美纺织品贸易博弈开始 后配额时代机遇与挑战

　　本报评论员 王 梓 主持

　　2005年5月18日，美国商务部宣布，美国纺织品协议执行委员会以“市场扰乱威胁”为由，做出了对来自中国的化纤制针织衬衫等三种纺织品采取特别限制措施的决定。这距离美政府对从中国进口的棉制裤子等3种纺织品的设限决定不到一周的时间，距离4月4日美国发起的为期90天的相关调查尚不足45天。根据这一决定，中国进入美国市场的这七类纺织商品 数量今年最多只能增长7.5%。

　　与此同时，欧盟与中国的谈判也正在进行，一旦欧盟贸易专员曼德尔森与中国商务部副部长高虎城的会谈至5月31日仍无共识，欧盟将对中国T恤和麻纱两类纺织品启动“紧急特保”程序。

　　美国、欧盟当局对中国纺织服装产品发起特保措施的法律依据是《中华人民共和国加入世贸组织议定书》第十六条“特定产品过渡性保障机制”。实施此条款的实际背景，则是中国纺织服装产业在“后配额时代”于今年开启之后，生产和出口能力爆炸式的增长，这种增长直接冲击了进口国家的相关行业。据美国劳工部统计，美国纺织品和服装行业2月份有5600人失业，占该行业劳动力总数的8%。而美国的两次设限则可能给中国带来上10万工人的失业。双方的博弈才刚刚开始。

　　5月23日，本报特别邀请了国家发改委对外经济研究所所长张燕生、国务院发展研究中心外资部副部长赵晋平、银河证券首席经济学家左小蕾、商务部研究院研究员梅新育、北京大学光华管理学院中国经济与WTO研究所所长单忠东共聚21世纪北京圆桌第48期，就如何应对后配额时代的机遇与挑战等问题进行了讨论。

　　纺织贸易自由化：133天真实的幻觉

　　“一周两设限”背后的利益逻辑

　　《21世纪》：美国分别于5月13日、5月18日两次对中国纺织品进行设限，这种行为背后的真实利益原因是什么？

　　赵晋平：相隔只有五天时间，美国连续两次对中国纺织品贸易发难，在历史上是比较少见的。从大的政策背景来看，这次发难和美国2002年至2003年大的政策调整有关。由于长期的巨额贸易赤字，使美国政府受到来自国内各方面的强大压力。迫于这些压力，美国政府已经将寻求国际收支平衡作为重要的政策目标。尤其是在近两年，服务业也大量通过外包方式转向印度和马来西亚等地区的背景下，美国政府的贸易政策必然向贸易保护主义行为倾斜，从而加大对中国等发展中国家对美出口的打压力度。

　　所以，不要认为美国对中国的纺织品服装采取这样的限制措施，是在维护ATC(即通过乌拉圭回合8年谈下来的《全球纺织品和服装协议》)一体化平稳过渡和既定的规则，实际上完全是出于一种国内利益的需要，是为了达到贸易保护目的的需要，从根本上看，是违背自由贸易精神的。

　　张燕生：中国纺织品出口激增不仅影响到美国纺织服装业生产商、贸易商等相关利益集团的利益，而且影响到了与美国相关的势力范围。美国是从全球的角度来考虑其政治、经济和贸易格局的，比如面料生产方面，根据《加勒比法案》和《撒哈拉沙漠以南国际法案》，这两个地区进行面料生产再出口到美国，是美国贸易的一部分，其他国家很难进入。

　　单忠东：简单的说，两次设限的利益原因，可以归纳为经济牌和政治牌。经济上是因为美国的双赤字——预算赤字和贸易赤字——制约着美国经济发展；政治上在于，与纺织品行业相关的农业主在利益受损之后要求政府的解决，涉及到选票等原因。其实美国纺织品行业真正受冲击的就业人口很少，损失也不大，所以政治牌的意义可能比经济牌更大。

　　《21世纪》：美国采取的措施对我国纺织业会造成什么影响？我们如何看待这种影响？

　　张燕生：特保措施对我国的纺织服装业影响很大，特殊保障措施允许出口方在双边磋商期间的出口增长率是7.5%，这对中国最具竞争优势的出口产业、出口基数在全球纺织品配额体系中被人为大大压低、一旦实现全球纺织品贸易一体化必然出现恢复性增长的现实相比，美国动用特保手段无疑是一种贸易利己主义和对中国不公平待遇的做法。我们曾做过模型分析，结果显示，如果中国主要纺织品出口受到特保条款制裁，对纺织服装行业以及相关行业的就业、产出等方面所产生的影响是非常大的。

　　左小蕾：重要的是要学会国际游戏的玩法。在国际市场上的一些关键问题改变的当口，我们应该有前瞻性的判断。我们不能只停留在最后抗议的层面，否则会像这次一样，不但纺织品出口受到损失还使人民币升值的压力增大。

　　张燕生：在实现全球纺织服装贸易一体化之前的几年前，中国政府和有关行业协会、商会及企业就意识到这个问题的重要性，美国及其他经济体可以根据我国加入WTO的承诺，甚至不需要通过国内法，就可以对我国实行特保。不仅仅是美国、欧盟会这么做，而且一些发展中国家也会这么做。因为在全球化的开放环境中，各国的收益是不同的。如在过去有全球配额的时候，有些发展中小国是可以卖配额或通过配额出口美欧市场；而在取消了全球配额的情况下，则要通过竞争取得市场份额，这些国家的纺织品不但不能出口，甚至连卖配额的钱都收不到。但不能因为美欧本国利益和一些国家利益受损，就逆转贸易自由化的基本趋势。

　　单忠东：我认为对纺织品问题应该有平常心。虽然情势严峻，但前景也还是比较乐观的，统计表明，世界上百分之六七十的贸易摩擦案例是通过私下和解解决的，而没有通过WTO争端机制。同样的问题，如果发生在欧美，常常是很小的反应，并不像我们这样大肆炒作。

　　梅新育：这是因为对不同国家的冲击不一样，美国纺织品服装部门就业人口才7万人，可是我国有1900万人，本次设限后中国纺织品行业就要有10万以上的失业人口，比美国整个纺织品服装行业就业人口还多，肯定两个国家的反应程度不一样。

　　美国纺织品设限的国内和国际法悖论

　　《21世纪》：美国在纺织品方面的措施是否遵循了相关的国际准则？其国内法依据又如何？

　　赵晋平：按照当时的中国入世议定书，美国按照世贸规则或者是议定书的承诺来对纺织品实施的过渡性限制有三种：一种是纺织品特别限制条款，过渡期到2008年；第二种是特定产品过渡性保障机制；第三种是关于反倾销非市场经济地位的认定，过渡期为15年。仅从这三种手段本身来说，使用的难易程度和实际效果差别非常大。从反倾销手段来说，它对于出口的负面影响是非常强的，但是要经过严密的法律程序，所需要的时间周期也比较长，执行起来实际上有难度。而且对于纺织品服装贸易本身，因为品种非常多，海关调查在执行上有难度。所谓的纺织品特限条款，相对来说在使用方面比较容易。在2008年之前这三种手段可以交叉使用，但随时间变化要有调整。

　　从操作程序上来说，纺织品的特别限制属于行政措施，并没有严格的法律程序，只要经过美国商务部纺织品协议行政委员会认定存在“市场扰乱”或者“市场扰乱威胁”，就可以实施。

　　对于连续两次的纺织品设限，归纳起来，我想着重强调两点。第一点，美国对我国纺织品服装采取限制是沿用了入世议定书和WTO的规定，但是，问题在于执行这些规定的过程中，并不都是准确客观的标准，有很大的主观性。第二点，现有的规则或者条款本身的合理性值得质疑。比如说中国的纺织品服装出口，很长时间是在配额分配非常不公平的状况下所得到的额度，是和中国这样一个生产能力大国不相适应的。

　　梅新育：我想说一点，就是今年一季度为什么我国对美欧纺织服装出口增幅比较大，很大程度上就是美欧违反世贸组织协定的结果。1994年世贸组织达成《纺织品与服装协定》的时候，其中第二条是一体化条款，规定从1995年1月1日起到2005年1月1日，这10年过渡期分4次把配额取消，其中到2002年1月1日，就是倒数第二次取消配额的时候，应该是取消了51%的配额，2005年取消剩下的49%。但是，美欧的做法是把70%的配额留到了2005年1月1日，正是他们的这种违约行为导致中国厂商在2004年没有赢得他们按照世贸组织《纺织品与服装协定》本来应当赢得的市场份额，这才有了今年一季度的出口高增幅。举一个典型的例子。此次棉制针织衬衣(338／339类)在5月13日就第一批被纳入美国的特保范畴，理由是今年一季度中国棉制针织衬衣对美出口同比增幅高达1257.87%，这个增幅可能是最大的。但是，2004年中国对美该项产品出口量仅占美国进口总量的0.87%，这一份额仅相当于中美洲小国洪都拉斯的5.15%。虽然今年一季度中国棉制针织衬衣对美出口同比增幅高达1257.87%，但总量也不过相当于洪都拉斯的52.02%，墨西哥的67.65%，占美国全部进口的7.15%。

　　张燕生：美国此次公布的申诉程序，依据就是美国1974年贸易法修订后的421条款和《中国加入WTO工作组报告书》的242条。但是，美国的国内法已经大大超过了中国入世承诺，中国的承诺是本条款下采取的任何措施有限期不能超过一年，不得申请延期，而美国把这个变成了没有再次申诉的情况下，该数量限制的期限不应超过一年。这样美国就能反复申诉，反复采取措施。

　　梅新育：美国、欧盟对中国纺织品实施特别保障措施，其法律依据是世贸组织《中国加入工作组报告书》第242条款和《中华人民共和国加入世贸组织议定书》第十六条“特定产品过渡性保障机制”，且不提不少支持实施特别保障措施的西方人自己也承认这两项条款本身并不公平，即使是这两项并不公正的条款，美国政府的做法也从程序上违规了。

　　某些美国纺织业者在4月4日刚刚宣布发起调查时就公然呼吁美国政府不经过法定的90天调查期就直接限制中国产品，充分显示出这些势力为了维护自身利益存在不惜践踏法律的危险倾向。作为美国人的1990年诺贝尔经济学奖得主、芝加哥大学教授默顿·米勒(Merton Miller)就说过：美国政府在贸易谈判中使用的“谈判”一词具有极其陌生的含义，在谈判中可供讨论的问题只是对方做多大、多快让步，我们拿来与他们作为交换的条件，少得只差用拳头痛击他们，这完全是一个劫匪和一个良民所做的交易。

　　张燕生：确实，真正的挑战在于，美国与欧洲，任何一个国家都可以根据WTO议定书和工作报告单方面采取措施制裁中国，没有道理可讲。只要其他国家单方面认定中国的出口行为产生对本国的市场扰乱，就可以申诉并加以追究。

　　梅新育：令人担心的这种做法不仅是美欧政府官员的风格，而且深入到许多社会精英头脑里面。有西方发达国家的社会精英就很明确地说，他承认这个条款不公正，但既然这个条款规定了赋予他们限制中国出口商品的权利，他们就要用，而且中国产品是否构成扰乱，由他们说了算。尤其是美国，明确规定他们的国内法高于国际法，因此他们在世界大国中遵守国际承诺的记录最糟糕，借用美国国务院发明的词汇，简直就是国际贸易界头号“无赖国家”。

　　张燕生：厉害的是：这种特保制裁具有传染性，一旦有一个国家单方面制裁，贸易就可能发生转移，中国有这么大的产能，产品出口全世界，可能引起更多的国家参与制裁。这就很可怕。

　　赵晋平：别的国家也担心，美国一旦采取措施进行限制，中国的纺织品就会转移进入本国的市场。

　　张燕生：这是贸易转移产生的制裁。另外要重视的是，纺织服装问题所引申出来的用特保条款限制中国出口增长，绝对不仅仅会造成纺织服装的直接利益损失。

　　“后配额时代”机遇与挑战

　　《21世纪》：在配额取消前后，国际利益格局的变化如何？

　　左小蕾：很关键的一点是，国际市场不清楚，取消配额后中国纺织品出口的增长是一次性的增长，还是以后相当长的时间内都保持像今年第一季度这样的增长？如果是持续性增长，那肯定别国是承受不了的。

　　赵晋平：没有足够的数据和证据证明这种增长具有长期持续性。在一体化之前很多企业做好了准备，在2003年前我们做调查时发现，一些民营企业有一半产能在闲置，以备一体化之后应急。很多外商投资企业也盯住这机会，加大了投资，纺织业的固定资产投资2004年初增长了151%，但这种趋势后来明显放缓。特别是到去年年底，纺织投资增长回落到26%。现在这样一种井喷式的增长，是过去长时期受到配额限制的能量得到释放的结果，并不存在长期持续如此高速增长的。

　　纺织品并不是由国内转向国外，整体来看，一季度出口本身的增长中，纺织品服装只有16%左右，但国内纺织品服装消费增长是24%。国外出口的增长，根据目前统计数据来看，由于一体化之后，成本下降在50%的产业占了相当多。因为配额是一种商品，要花很多钱，大概占终端市场30%左右。所以，在不考虑竞争因素的情况下，从理论上来推测，去掉配额可能带来的成本下降是20%-30%。这种价格的调整对需求量有影响。但我认为它也不是一个长期增长的趋势。

　　一季度增长本身来说，有很多情况是值得分析的，我国过去纺织品服装出口，有相当部分是通过第三国出口的，配额放开以后，这部分又回到中国，所以对美国和欧盟出口统计数字上，这样客观又增长了一些。

　　从企业来源来看，出口增长的三分之一是由外商投资企业完成，增量当中70%是由外商投资企业增长的，实际上也就是跨国公司在共同分享的结果。所以不能单纯地讲是中国的企业、中国的消费者和中国的劳动力在分享。

　　单忠东：从后配额时代利益格局来说，对中国肯定是一个好机会，份额有加大的可能性。同时，配额取消后，中国的确还会和其它发展中国家有摩擦。我认为，不能让纺织品问题政治化，否则，就会造成发达国家与发展中国家一起对中国发难。

　　梅新育：确实，在纺织品争端问题上，中国不太容易采用以前惯用的发展中国家统一战线的手段，因为中国与很多发展中国家在这一点上也存在利益冲突。2004年3月，50多个国家的90多个组织在土耳其发布了《伊斯坦布尔宣言》，要求世贸组织延长纺织品配额体制，就是针对中国和印度的。发起《伊斯坦布尔宣言》的16个国家绝大多数都是发展中国家，其中13个来自非洲，多数同我国政治关系友好，其中坦桑尼亚、赞比亚等国还是我们的“全天候战略伙伴”。

　　张燕生：把责任全推到中国人身上是不合适的。首先世界银行要负起责任，1987年世行的发展报告就向全世界发展中国家推崇东亚模式，当时，中国、巴西、印度就提出，如果中印巴像东亚四小龙那样，搞外向型经济模式，一切为了出口，世界会无法承受。其次美欧等经济大国也负有责任，全球纺织品贸易一体化的四个阶段中，发达国家采取了贸易机会主义做法，首先开放的是冷门产品、低价值产品、与本国关系最少的产品，直到第四阶段的最后一刻，还努力延长全球配额制度。在本轮WTO谈判中，发展中国家就提出，在新一轮多边贸易规则谈判时，要对乌拉圭回合以来的协议执行情况进行总结和调整。也就是大多数发展中国家对纺织品贸易、农业贸易的开放是不满意的。中国作为一个发展中大国，一直在思考和研究怎样做一个对世界负责任的国家，一直努力研究制定如何建立起出口协调机制、避免与发展中国家根本利益发生直接冲突等问题。

　　《21世纪》：目前中国纺织品行业的状况以及在取消配额之后纺织品的产业机遇如何？

　　赵晋平：就现状而言，我国贸易规模确实在不断扩大，贸易摩擦相应增加很正常。从反倾销结果和受到反倾销所涉及到案件总的金额来说，相对于贸易总额，特别是出口总额，占的比例非常低。当然不能说没给企业带来影响，尤其是直接涉案的企业。但从贸易发展大局来说，影响有限。这是一个非常基本的认识。

　　“后配额时代”的格局对中国确实是一个很重要的机遇，必须重视这个机会。2004年这个行业的产值是14000亿左右人民币，出口达到了900多亿美元。而且，前两年的贸易顺差相当于中国贸易顺差总额的两倍多，没有这一块，整个贸易很难保持平衡。它对国民经济是至关重要的一个领域。现有的产能是足够的，如果真正能够实现纺织品贸易的自由化，中国的出口增长仍然有较大空间。

　　张燕生：纺织服装业作为传统行业，一般贸易远超过加工贸易的增长，目前行业的生产集中度也很高，在总产能大幅增加的情况下进口量也非常大。该行业的机遇就在于，它是中国最典型的竞争优势的行业。在日益自由贸易的情况下，大国最具竞争优势的产业怎么发展，这是一个新的考验。第一，这个行业相当一部分必然要出口，大国的竞争优势产业怎么出口是必须要解决的。第二，这个行业的未来成长，很大程度上取决于国际环境，包括国际沟通、协调与合作，对中国来说这是非常重要的课题。第三，是积极参与现有的国际贸易规则体系，还是另辟奚径？我认为，应该学习如何在现有国际体系框架中维护本国根本利益。

　　破除纺织品发展阻力

　　《21世纪》：我国要怎么破除阻碍纺织品行业发展的那堵墙呢？从企业和政府两个方面，分别如何应对？纺织品行业又该如何定位？

　　张燕生：我们通过最近的大量企业调查得知，无论是企业还是政府，对如何应对新时期出现的新情况和新问题，对全球纺织品贸易自由化可能带来的利弊影响仍缺少足够的准备。对于纺织企业来讲，要在加入WTO的后过渡期集中应对来自美、欧以及其他方面实施的特保、反倾销、企业的社会责任、环保等外部冲击，应对棉花、能源，以及其他原材料的涨价及价格大幅波动的内部冲击，应对人民币汇率、出口退税率等调整的预期压力，以及技术和产品转型升级的竞争压力，企业不仅缺少足够的信息、知识、人才和机制的准备，也缺少应对上述复杂形势的经验。对于政府部门而言，在建立国际沟通、协调和谈判机制方面，在发展国内出口协调机制、预警机制以及政策和信息披露机制方面，在促进企业和行业协会与政府部门之间合作互动方面，仍缺少足够的经验。

　　赵晋平：在不断扩大贸易规模的背景下，会不断遇到类似问题。尤其现在我国贸易结构有一个很大的问题：事实上在承担整个亚洲地区，特别是东亚地区出口导向型经济的结果，也就是大量的产业转移到我国，这是全球化的一个结果，是新的亚洲贸易模式所带来的。从这个角度来讲，我们需要从结构调整方面来考虑。至少这两年贸易顺差规模并没有发生太大的变化。但是，双边贸易失衡正在继续扩大，这是一个不争的事实。

　　今后政策着力点，就在于如何设法消除双边贸易失衡可能带来的各种各样的压力和贸易争端。我们调研时有很多企业提出，如果我们在采购面料时，更多去采购了美国生产的面料，或者是它的机械，增加产品中美国或者是欧盟产品的含量，也许可以减少引发摩擦的机会。欧盟有先例，如产品里含有他的产品比较高，在普惠制下可以实行优惠。

　　另一方面，要解决这个问题，重点还在于自身的结构调整，在品牌、价格和技术升级方面要提高。还有，要引导企业掌握国际规则，能够按照国际规则来进行国际化经营。现在企业的低价竞争是带来大量贸易摩擦直接原因。另外，现在发达国家的贸易壁垒已经远远超过了传统意义的内涵，如技术壁垒、反倾销等，增加了许多如劳工标准、环保标准，甚至企业的社会责任、社会贡献等等，这是非传统的贸易壁垒，中方企业远未具备适应这些壁垒的能力。

　　当然还要发挥行业协会的作用，这也是在去年研究后配额时代影响时提出的观点。不论对于企业提出预警，还是规范和引导企业行为，行业协会可以做大量的工作。

　　张燕生：对于行业协会来说，虽然在国际和国内都做了大量工作，但在与世界主要经济体和竞争对手的同业组织、利益相关机构、公共关系机构建立广泛和经常性联系，加强沟通，增进了解，寻求合作方面，在出现重大贸易摩擦并有可能引发争端时，全力配合政府部门做工作，如搜集情报与数据、制定应对预案、多面交涉与游说、媒体宣传报道、司法准备与反制措施等，显得力度远远不够。

　　左小蕾：一个成长中的大国，要学会给自己争取生存的世界空间，这是更大的智慧。中方出口产品，特别是轻工业产品，大多数是附加值很低的加工业产品，许多原料是进口的，许多只是对进口的中间产品进行加工，附加值是很低的。比如，每出口一个芭比娃娃只有35美分收益，在美国的沃尔玛售价却是十美元，中间大量的收益谁得去了？除去沃尔玛之外，中间流通环节获益最多。有分析表明，美国的一些低端产品生产转移到中国以后，可能失去150万个就业机会。但是中国再把产品卖回去的时候，为其流通部门创造的就业机会是400万个，150万个失去工作机会的方面会用最大的声音制造影响施加压力要求保护，但是得到的400万个工作机会的方面不会向世界宣布他们得到的好处。特别是出口产品的生产商很多是外资企业，其实在生产环节上，外资也是主要获利方之一。

　　同时由于国际贸易中传统的成本转移模式，中国的许多加工企业原来在泰国、马来西亚、中国台湾和香港生产，同时出口其他国家。当这些企业为了中国的成本优势转移到中国后，因为最终产地是中国，所有的产品都变成中国出口，造成中国的出口量剧增的假相。

　　这些国际贸易格局的变化，特别是利益分配情况，要做仔细的分析，并公之于“世”。保持与国际社会，特别是贸易伙伴之间的对话和交流，使互相之间明白自已的利益所在，发挥各方的比较优势，促进国际贸易各方的利益最大化。这是WTO创造的推动贸易自由化，避免贸易战，促进国际贸易发展的模式。我们要充分利用这一模式。

　　梅新育：本来，现在的国际分工和国际贸易格局对发达国家总体上非常有利。正如薄熙来部长讲的，我国卖八亿件衬衫，才能买一架空中客车A380。那么，为什么发达国家还会限制我们呢？这是因为在国际贸易中一个国家的受益方和受冲击方是不完全重合的。在欧洲对华贸易中，空中客车制造部门受益，欧洲纺织品服装行业受损。要消除摩擦，通过“调整援助”等机制用受益方的一部分收益帮助受冲击方转业，可能是一个办法。另外，可不可以要求在多边贸易谈判中设置这个新议题？这也许有助于缓解发达国家对我国出口增长的抵制。

　　纺织品服装这种出口比例很高的产业，怎样有秩序地发展？从风险控制来说，对这一轮纺织业高投资，政府前几年就采取了调控措施，但在很大程度上被企业规避了。其中一个相当突出的问题是，政府能够有效约束完全内资企业的投资规模，外资企业却能够规避。这就提出了这样一个问题：在国际经济一体化环境中实施产业政策，要调控过热产业有序发展，如何提高产业政策的有效性？

　　这次纺织服装争端在别的国家已经引起了一些余波，20日巴西的发展工业和对外部宣布，将要颁布两项法令，限制进口中国商品，以便保护本国工业。其中有一项限制措施针对来自于中国所有的商品，有效期到2013年。另外一项法令针对中国纺织品，有效期到2008年。巴西是一个有8000万贫困人口的国家，谁能给那8000万人提供他们能够消费得起的商品？现有的讨论大部分都是围绕欧美市场。可是，欧美市场在我国纺织品出口总额里面并没有占到一半，2001年是21%，去年是24.5%，今年一季度是33.3%，也就是三分之一。不能为了满足三分之一的市场，减少摩擦，而丢了另外三分之二的市场，那样做得不偿失。

　　加征出口税的社会责任替代可能

　　《21世纪》：我国已宣布从6月1日起提高74种纺织品出口关税税率，诸位估计，这个措施对于降低纺织品出口压力会否有效？还有没有其他的选择？

　　赵晋平：实际上早在一体化正式实行之前，中方按照规则采取了相应的手段，只不过没有达到预期的效果。第一，2005年1月1日开始，已经对148种纺织品增收出口关税，虽然它并没有取得很大的效果。第二是申请出口自动许可制度，海关根据登记出口的情况提供预警，企业可以根据预警自我调整。第三是在出口退税调整方面采取措施。这些措施随着形势的变化，还在不断调整中，如从6月1日起，对74中原配额产品出口关税由原来每件两毛钱提高到一块，提高了五倍。所以，在ATC一体化之前，中方已经预见可能发生的情况，而且根据入世议定书或者世贸组织规则采取了措施，维护平稳过渡。但是，目前的情况是这些措施所得到的结果和预期的效果之间有差距。

　　左小蕾：我认为，第一季度纺织品出口增加，造成较大的外贸顺差和外汇积累，大大增加了外部世界对人民币升值的压力。与其让别人逼着升值，还不如让国内产业升级换代。我国目前的企业的制度很不完善，劳工福利、社保、医保都不健全，如果让企业落实这些，成本自然而然就高了，出口产品的价格就相应地升高了，对出口行业当然产生了成本约束，同时对价格竞争力也是一个挑战，这样会逼着产业进行调整，使出口产品在发挥比较优势的基础上更上一次楼，在更高层次上具备竞争力。这里的价格上升与货币升值带来的价格上升是完全不同的，这里价格上升的好处是给本国社会和自己的员工。至于增收出口税，作为当机立断的应对措施，是比较有操作性的。但是从更实质的行业改造和发展的角度，还是要完善企业制度建设。另外，政府对纺织品增收的税收应该也转移支付给纺织行业工人的社会保障体系的建设。

　　张燕生：我认识一些纺织业的企业家，毕业于国际名牌学校，但是回到了国内，企业的社会责任就通通都忘了。让企业自己来做这些事情还是比较难。

　　左小蕾：要企业主动把成本提起来，完善企业规范的体制，当然很困难，对企业来说能多赚一点就是一点。这就是政府的职能了。从法制建设的角度，政府在这方面有责任推动企业按照劳动法完善企业的制度建设。从减少贸易摩擦的角度也应该有帮助。现在越来越多的外贸订单要求产品的环保标准，劳工的工作环境标准，安全标准等等，我们不主动调整，被人提出来被外国人逼着去做，又会使我们处于非常被动的地位。所以不论为了短期应对“特保”条款，还是为了中国长期的出口行业乃至整体经济的发展，完善企业的社会保障体制和制度是非常必要的，应该马上着手推进。政府以关税的形式增加了政府的收入，但并没有说清楚这项税收会用来扶持整个出口产业的发展，政策还是没有发挥产业调整的导向作用。我也不赞成简单地把税退给企业，应该把税收用在纺织行业的工人的身上。

　　政府的政策要帮助企业做规范，减少企业面临的贸易摩擦，实际上也是帮助它在国际市场上，在更高层次上竞争发展。这些事情不容易做，但政府一定要知难而进。

　　不能光从收益上来看，企业制度的完善和企业家整个水平的提升以及结构的调整，对稍具眼光的企业家来说应该更重要。做不到这一点的企业就应该被淘汰，应从根本上建立现代企业制度。

　　赵晋平：还有一个如何量化的问题。现在纺织品业低价竞销状况严重，一定程度上扰乱了市场，有人考虑能不能在海关上严格起来，如进行审价，但这个操作还是做不到。纺织业产品品种太多，和机械行业不一样，后者相对来说品种比较少，有一个比较客观的标准。

　　从操作层面上有两种办法，出口税虽然是通过政府增收的方式进入国库，但是完全可以纳入社会保障制度或者是成为保障基金，以解决企业改革方面的一些问题。其二，用这部分税收建立纺织服装行业的发展基金，重点支持纺织品服装企业的长远发展。

　　·链接·

　　中美纺织品贸易摩擦的背景

　　张燕生

　　贸易摩擦非一日之寒

　　早在2002年9月，美国纺织品生产商协会(ATMI)就向美国纺织品协议执行委员会提出申请，要求对当年1月1日才取消配额限制的从中国进口的针织布、手套、胸罩、睡衣和行李箱五种产品重新进行设限。同年10月，美国国际贸易委员会应美国贸易代表的要求，展开了新一轮“332条款”调查，准备针对可能“激增”的纺织品进口采取措施。调查结束后，美国政府于2003年5月21日公布了对原产于中国的纺织品和服装产品实施特殊保障措施的申诉程序。此前美国已经在2002年年初，将《中国加入WTO议定书》的16条补充写入其1974年贸易法，称“421条款”。美国此次公布的申诉程序，依据就是美国1974年贸易法第421条款和《中国加入WTO工作组报告书》的第242条。从而为美国重新实行对华纺织品和服装产品设限铺垫了道路。

　　在这个基础上，2003年11月17日美国决定对我国针织布、袍服、胸衣三种纺织品出口设限。2005年5月，美国又在一周之内先后两次宣布对我国主要纺织品实施特殊保护措施。此外，加拿大、日本、韩国、印度、土耳其、欧盟等国也相继完成对中国出口产品实施特殊保障条款的国内立法，一些国家和地区已公开宣称要对我国纺织品贸易实施特保措施。

　　但是，美国特殊保障措施的申诉程序既不符合WTO的基本宗旨和原则，同时，其申诉程序在某些方面也超出了中国承诺的范围：一是对“市场扰乱”没有给出明确定义，使得美方在判断是否存在市场扰乱时不需要客观依据，可以只凭主观判断而完全掌握主动权。二是大大扩大了申请主体的范围。根据申诉程序的规定，不仅与中国产品存在直接竞争关系的美国生产商可以提出限制措施申请，就连与中国产品不存在直接竞争关系的美国部件生产商或工会、工人团体也可以提出申请。三是有关特殊保障措施实施期限的规定超出了中国的入世承诺。中国的承诺是“本条款下采取的任何措施有效期不得长于一年，不得申请延期，除非有关成员方和中国达成协议”。而美国的申诉程序给特殊保障措施的实施开了一个口子，规定“没有再次申诉的情况下该数量限制的期限不应超过1年”，意味着如果出现再次申诉则限制措施可以重新实施。而且该程序中并没有明确规定再次申诉是否需要重新审议，以及审议的标准要求。即便如此，美国这次实施特保措施也违背了其申诉程序规定，即当出现扰乱美国市场时，美国可根据国内厂商提出请求或自行决定与中国进行磋商。磋商将在中国收到磋商请求后30天内进行。双方将在收到此种请求后的90天内，尽一切努力达成协议，除非双方同意延长该期限。很明显，美国并没有经过上述各项程序，就迫不及待对中国纺织品实施配额限制，这对中国来说是极不公平的。

　　纺织业出口将面对严峻形势

　　纺织和服务业是我国比较优势的产业。加入WTO后，尤其在2005年1月1日全球纺织和服装贸易实现一体化以来，我国纺织和服务业应是最大受益者。我国纺织工业纤维消费量占全球的1／4左右，棉纱、化纤、丝绸、服装等纺织品产量居世界第一位，也是世界上最大纺织生产国和贸易国，出口居全球纺织品服装出口总额的第一位。纺织业从业人员接近1900万人，提供棉、毛、麻、丝等天然原料的农户约上亿人。

　　1990年代后期，由于我国纺织业出现生产严重过剩，自1997年底，我国实施了“压锭、减人、增效、重组”政策，使纺织业发生了很大变化：一是产能急剧扩张。统计资料显示，1998-2000年，纺织业淘汰940万锭陈旧落后设备，从压锭前4171万锭压缩到2001年3548万锭。然而，从那时起，我国纺织行业的产能仍出现了大幅攀升，总产能位居世界第一位。这说明，我国具有比较优势的产业仅仅靠行政措施很难达到限产的目的。二是民营企业发展迅速。由于政府压锭政策的对象是国营企业，客观上为民企进入提供市场条件。1998年，国企占总产能70%-80%，到2002年国企产能仅占总产能的22%，从那以后，混合所有制和开放竞争成为我国纺织业的基本特征。三是我国自1999年起成为棉纱纯进口国。不仅因为进口纯棉纱价格低，而且也因为进口纯棉纱质量较稳定，尤其是精梳纱优于国内。棉纱进口主要来自巴基斯坦和印度。四是棉价流通体制不健全制约棉纺行业稳定发展。目前，影响我国棉纺行业利润的主要因素是棉花价格，而非市场需求，从而使该行业的稳定发展常常被棉价波动打断。

　　在这种情况下，我国纺织品出口逐年剧增，出口价格也出现下降趋势。在2001年-2002年之间，美国的订单价格普遍下降了10%以上。据香港贸发局估计，2003、2004年国际纺织品服装单价还可能再下降10%至15%。同时，我国已成为纺织品出口受限国别最多、受限产品范围最广、配额基础与年增长率最低、配额结构最不合理的国家。加入WTO前，我国受限配额类别275个，ATC完全放开后，我国纺织品和服装出口必会大大增加。配额限制仅仅是2000余种非关税壁垒中的一种。即使配额取消，还有许多符合WTO规则的非关税壁垒存在，如反倾销、反补贴、原产地规则、技术标准、劳工标准等。其中，原产地规则、绿色环保标准和劳工标准越来越成为阻碍我国纺织品出口的有效壁垒。

　　后ATC时代的挑战

　　ATC是乌拉圭回合一揽子协议中最重要的一个自由化协议。根据这一协议纺织品和服装贸易将从1995年1月1日起至2005年1月1日完成贸易一体化，在过渡期内将不断提高纺织品出口增长率，逐步取消数量限制，直至最后实现自由贸易。然而，根据中国入世议定书和工作组报告中的承诺，在过渡期，进口国可以对来自中国的纺织品采取以下两种不同的特殊保障措施：

　　(1)《中国加入WTO议定书》第16条规定的“特定产品的过渡期保障机制”。WTO成员可以在过渡期内对所有原产于中国的产品适用，该措施的过渡期为12年，到2013年结束。

　　(2)《中国加入WTO工作组报告》第241-242条规定的“纺织品的特别保障机制”。WTO成员可以在过渡期内针对原产于中国的纺织品和服装产品适用，该措施的过渡期为7年，从加入起到2008年12月31日止。

　　这两种特殊保障措施的共同点是，进口方可以背离WTO《保障措施协议》中有关“不问产品来源”的非歧视性原则，而仅仅针对中国出口产品所采取的特殊保障措施。对于中国而言，以上两种特殊保障措施都可以由进口国加以实施，但两者还是有一定区别。

　　这两种特殊保障措施相比较，《工作组报告》第241、242条规定的“纺织品特别保障机制”是专门针对中国纺织品和服装产品的，并且明确规定了中国在收到磋商请求后进行出口限制的义务，所以在纺织品和服装方面更容易被进口国所采取。但是该条规定中没有适用“贸易转移”的条件，承诺的实施期限也比第16条的“特定产品的过渡性保障机制”短，最长为一年。因此也不能排除进口国适用第16条，尤其是第三国可以利用“贸易转移”作为实施条件对中国采取特殊保障措施。

　　由于美国是中国纺织品和服装的主要进口国，对这类产品进口的增长非常敏感，因此，最先制定了相应的国内法，以达到在WTO框架内合法地对中国纺织品和服装重新设限的目的。美国的这种做法很容易对其他国家产生影响。这些国家中不仅包括其他中国纺织品和服装的主要进口国，而且还包括那些与中国纺织品和服装出口有竞争关系的发展中国家。这些国家只要是WTO成员就可以像美国一样对中国实施特殊保障措施，对中国纺织品和服装的出口设限。更为严重的是，在WTO成员中有部分国家不需要像美国那样将WTO规则转化为国内法，而可以直接适用WTO规则。因此，这类国家可以直接根据中国WTO的承诺，不需要再制定相应的国内法，随时可以对华采取特殊保障措施。