博彩业谨慎开放新游戏 行业发展凸显立法难题

　　从去年以来，中国政府和警方对赌博犯罪一直保持着高压打击的势态；但另一方面，也有多种迹象显示，政府层面也在谨慎、稳步地推动着合法博彩业走向一个更开放的空间。

　　5月10日，四川首个即开型福利彩票“中福在线”销售厅在成都市内亮相，14台形状颇似“老虎机”的彩票终端机吸引了不少博彩爱好者前往捧场。与此前的民政部门和体育部门发行的福利彩票和体育彩票定期公布获奖号码不同，“中福在线”采用了即买即开模式。这 种单注最高奖金为200万元的新型彩票让初次尝新的成都市民王先生玩得颇有兴致，“这比定期开奖的传统彩票更刺激，有意思多了。”

　　北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长、国内首位博彩管理专业博士王薛红表示，“中福在线”事实上是国内彩票业中新增的一种视频彩票。“视频彩票从广东开始试点，现在已经开始在国内许多城市铺开。”王薛红认为，随着政府不断允许增加合法博彩的内容以及玩法，政府相关层面对国内合法博彩业所持的谨慎推动态度已渐趋明朗。

　　谨慎推动

　　在根除赌博活动几十年后，国家从1987年陆续推出社会福利和体育彩票。“从这个时候起，中国的博彩业已经合法化了。我国目前的彩票都是属于博彩业中的彩票和竞猜类型的游戏。”王薛红对目前民间有声音建议政府将“博彩业合法化”这一提法并不赞同。她认为，中国博彩业现在面临的问题不是“开禁”的问题，而是“进一步开放博彩业的不同游戏品种”的问题。

　　而事实上，已有多种迹象显示政府部门已经在推动合法博彩业进一步开放方面在进行“谨慎尝试”。

　　除了增加彩票的游戏内容，一个能显示国家政府部门推动国内博彩业发展意愿的事例是，北京上个月在国内率先举办了彩票技术全球展览会。而另一个事例是，去年12月，由北京大学中国公益彩票事业研究所、澳门理工学院、澳门旅游学院、澳门旅游博彩技术培训中心联合举办的“博彩产业与公益事业”国际学术研讨会在北京和澳门两地举行。

　　在这个会议上，约200名与会学者提交的70多篇论文中至少有十三篇论文涉及中国内地的彩票业、赛马业。“这是我国首个公开探讨博彩业的国际性研讨会，并且还有我国彩票业主管部门、澳门政府博彩业和香港赛马业的主管部门的许多官员出席。”王薛红表示，从以前避而不谈到现在允许召开国际研讨会进行公开讨论，“这已经表明了政府对引导和规范博彩业进一步健康发展的愿望。”

　　同时，中国负责彩票事务的政府官员去年还与香港赛马会的管理人士举行过会晤，双方探讨了未来进行合作的事宜。另外，还有媒体报道，政府有关部门已经就国内博彩业的立法问题进行了深入探讨。最早在今年，国内首部有关博彩的法律规定有望出台。

　　开放争议

　　在政府部门谨慎地扩展着合法博彩空间时，民间各阶层对于博彩业进一步放开问题的争议也一直没有停止过。争论的焦点主要在于，博彩业对经济的推动作用以及博彩业开放后在政治和社会道德伦理层面可能会面临的一些问题。

　　但无论争议如何，各方人士都倾向认为，国内的博彩业开放在相当时间内还将只是一个“有限的开放”。

　　四川省社科院研究员陈柯认为，中国内地短期内不可能全面放开博彩业。但基于博彩业对发展经济的诸多积极效应，随着国民收入的增长和国民素质的提高，中国在中长期内全面放开博彩业并非没有可能。

　　王薛红认为，完整的博彩业，包括彩票，以人、动物或其他为对象的竞猜游戏和娱乐场(卡西诺Casino)等三大部分。目前国内已经出现了彩票和部分类型的竞猜游戏(“足球彩票”即属此类)两种模式。在线即开视频彩票是更近似赌场老虎机的游戏。“卡西诺娱乐场(即赌场)在中短期内开放的可能性较小。”她认为，如果政府未来有意开放包括娱乐场在内的博彩模式，先试点较为适宜。“毕竟，对单个项目的监管在初始阶段比较容易。”

　　立法难题

　　在业界人士看来，目前影响博彩业良性发展的一个主要问题是，以彩票为代表的国内博彩业迅速发展的现状与法律监管缺失存在的矛盾。

　　王薛红表示，国内有关博彩业的相关法规研究起草的时间已有数年，但一直未能最终出台。在这一问题上，监管部门有监管部门的想法，发行部门有发行部门的想法。利益在行政部门、行政级别之间的分配问题不能平衡就自然对立法有了阻碍。

　　“博彩业立法首先要解决一个问题，就是政府如何定义彩票产业。”王薛红认为，产业定位问题不解决，立法问题就难以谈起。从1987年新中国发行第一张公益彩票至今，发行纪录屡创新高。而澳门理工学院曾忠禄教授发表的研究报告则认为，中国目前至少有1000亿元的彩票市场。“今年的彩票销售额将有可能达到500亿元，但这一数字或许很难引起政府高层领导人的关注，从而不会把博彩业当作一个市场经济中的产业来发展，这样就会影响到我国彩票产业的进一步发展。因而，政府层面需要给予彩票业一个正确定位。”

　　包括王薛红在内的一些研究人士认为，目前国内的博彩市场的理想格局是政府垄断、企业经营。政府部门采用发放许可证等形式实行垄断管理后，将具体的经营权交给更加市场化的企业来运作。她认为，必须先将政府公共部门从利益格局中分离出来。像目前现在这样，政府既实施管理，又参与销售，博彩业难以形成正常的产业模式。“立法也就失去了根基。”