环境保护和生态建设的思路目标及对策

　　苏杨 林家彬 周宏春 执笔

　　“十一五”期间是我国实现全面小康的关键时期。全面建设小康社会，必须走兼顾生产发展、生活富裕、生态良好目标的发展道路，必须按照以人为本的科学发展观来确定“十一五”环境保护和生态建设的主要目标。本文将基于这一认识，提出“十一五”期间我国环境保护和生态建设的思路、目标及相应对策。

　　一、当前我国生态和环境变化的基本态势

　　要合理务实地确定“十一五”期间我国环境保护和生态建设的主要目标，必须对我国的生态、环境变化态势和目前完成“十五”计划目标的水平有全面的认识。

　　在即将过去的“十五”中，我国在环境保护和生态建设领域的目标总体来看完成得相对较差，尤其面上目标基本都未完成。

　　少数完成较好的有：

　　——环境管理能力建设目标多数完成；发达地区尤其是发达地区的重点城市在污染物排放总量控制上完成得较好。

　　与计划目标存在显著差距，按期完成已基本无可能性的有：

　　——“三河三湖”水污染治理、“两控区”二氧化硫排放量控制均未达到预定目标，工业污染排放总量控制和生活污染治理设施建设均没有达到计划目标。荒漠化、水土流失控制未能达到计划目标；生态功能区(包括自然保护区、自然小区和生态示范区等)建设的数量目标超额完成，但质量问题凸显，“批而不建、建而不管、管而不力”现象严重。

　　总之，“十五”期间我国的环境和生态变化仍然呈现“点上治理、面上破坏”。面上目标的完成情况和完成能力都不尽人意，而且与“九五”期间相比，“十五”期间环境恢复的势头出现停滞现象。

　　二、生态和环境态势变化的成因

　　“十五”生态建设和环境保护的面上目标完成不好的原因主要有以下三点：

　　(一)经济发展阶段和增长方式的影响

　　环境问题与经济发展阶段紧密相关。在我国的重化工业高速增长阶段，中国经济与环境战略的选择受着两个根本性的现实约束：第一，中国从来没有将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的廉价资源供应量和环境容量；第二，中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。

　　在这“两个约束”背景下，资源消耗大、污染排放重的重化工业的高速发展，注定了污染治理的负担空前加大。加上新开工项目过多、在建规模过大、技术含量过低，使各地的工业污染在“十五”后期出现2000年“一控双达标”行动结束后最大的一次反弹。

　　(二)不当政绩观的影响，使得工业污染治理中地方保护严重，生活污染治理投资不足不当

　　许多地方受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护的关系，片面追求GDP增长：一方面盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设。而且在投资不足的情况下，有限的治污资金的利用效率也不高。

　　(三)法规执行和环境监管能力不适应形势发展的需要

　　我国的环保法律法规已成体系，但对环境违法行为的处罚规定普遍过松，且没有引入刑事责任。同时，基层环保执法部门监管手段落后，没有关停权力，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题，加上地方保护主义的影响，形成了企业违法成本低、守法成本高而环保部门执法成本高的“两高一低”的反常现象。

　　三、“十一五”期间生态和环境变化的态势预测和治理目标

　　(一)对“十一五”期间环境变化的态势预测

　　根据目前的生态、环境变化态势，并分析“十一五”期间的经济增长形势，预测“十一五”期间的生态和环境态势变化将呈现以下三个特点：

　　1、总体环境质量仍有进一步恶化的可能。这是因为随着重化工业的高速发展，在技术水平、资源利用效率和污染物达标排放率等方面没有发生质的飞跃的情况下，工业“三废”排放总量仍可能增加。

　　2、东部发达地区的城市环境有优先恢复的可能。这一点不仅已为“十五”期间若干大城市的事实所证明，而且在于东部有些地区已经初步建立了行之有效的环境设施市场化建设和运营机制，污染治理已经成为对民间资金较有吸引力的投资领域。

　　3、中西部地区生态恶化的势头有可能减缓。这一方面是因为随着我国工业化和城市化的发展，人口重心将进一步向东部迁移和向城镇集中，中西部的生态更多地可以得到自然恢复；一方面是因为六大国家级林业工程投资的重点主要在中西部，且力度在不断加大。这将较好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——过牧、滥垦、乱伐。

　　(二)“十一五”期间环境保护和生态建设的有利条件

　　在确定“十一五”期间环境保护和生态建设目标时，应该看到已经出现的有利条件：

　　——发展观、政绩观的变化

　　随着科学发展观的提出，一些落实措施也将出台：绿色GDP统计体系，官员任期环境目标责任制等，这都使各地将更加注重全面、协调、可持续的发展；

　　——综合国力显著增强，中央政府的生态效益补偿力度显著加大

　　随着国民经济的快速发展，国家的财政收入近年来保证了10%以上的年增长率。这样，尽管用于环境保护、生态建设的资金比例增长幅度不大，但资金总量显著加大。这既可以保证全国污染治理投资的增长，也可以保证中央政府不断加大以退耕还林、天然林保护等项目形式体现的生态效益补偿的力度。

　　——循环经济的发展理念开始实践

　　国家积极倡导循环经济的发展理念，一系列相关政策已经或即将出台。这不仅有利于优化产业结构，提高资源利用率，减少废弃物产生量，也有利于转变污染治理的模式，减轻末端治理的负担。

　　(三)“十一五”期间的环境保护、生态建设的思路和目标

　　由于环境管理体系日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高。但也正因为此，环境问题不仅在生理上，也在心理上对公众产生了更为重要的影响，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。但同时必须认识到生态建设、环境保护只是社会发展的局部领域，务实地解决环境问题必须将其放到生产发展、生活富裕、生态良好的总目标下统筹解决，在重化工业高速发展时期，将环境目标超前于其它发展目标是不现实的。

　　国家有关部门制定的《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》中已经提出了2010年的具体目标。但在目前的经济发展阶段，环境压力迅速增大，这种情况下还要解决“十五”期间的欠账问题，其中的面上目标普遍需要向下调整才可能完成。但是，在点上目标取得突破是力所能及的，而且以人为本的科学发展观强调以大多数人的切身利益为本，因此人口密集和事关国家生态安全、可持续发展能力的重点地区应该得到优先的环境治理。据此可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本思路：从名义上的全面治理转向务实的重点治理。在减缓生态、环境面上恶化趋势的同时，进行重点治理，使重点地区的人居环境质量有所改善，自然保护区等重点生态功能区的管理质量得以提高。

　　基于《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》和这一思路，根据环境形势的变化和有利条件，可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本目标。

　　环境保护的基本目标是：在满足以下三个前置条件——污染治理投资增长到占GDP2%以上、工业废水、废气达标排放率稳定在90%以上和三次产业的比例按有关“十一五”规划得到调整——的情况下，主要工业污染物排放总量基本维持在“十五”末期水平，“增产少增污”；生活污染物排放总量有所减少，47个环境保护重点城市和“三河三湖”(淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池)地区环境质量得到改善；农村地区的饮用水源得到有效保护。

　　这些目标中尤其要注意“三河三湖”地区的污染治理。“三河三湖”地区是我国人口密度较大、污染危害明显、治理障碍突出、社会矛盾尖锐的地区。在这种地区通过多种手段加强治理确保环境目标的实现，不仅治理效益显著，直接关系到3亿多人民的切身利益，而且有利于形成普适性较强可以在全国推广的机制。

　　生态建设的基本目标是：努力遏制人为因素产生的水土流失和荒漠化发展，在黄河、长江上游地区基本控制水土流失，在“三北”关键地区(如京津风沙源区等)控制荒漠化的发展。进一步加大林业六大重点工程的投资力度，使森林覆盖率提高到20%左右。加强对自然保护区等重点生态功能区的管理，确保其生态功能的正常发挥。

　　这些目标中尤其要注意提高自然保护区的管护水平。自然保护区是维护国家生态安全的主要功能区并集中了我国生物多样性的精华，资源一旦被破坏就难以恢复。在我国保护区的数量已经达到较高水平的情况下，“十一五”期间应该从“十五”期间的注重数量增长转移到注重质量提高上。

　　四、若干对策

　　为了完成前述目标，国家应该予以若干相应的政策配合：

　　——优先开展资源环境核算，以落实科学发展观，树立正确的政绩观；

　　——强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构；

　　——大力发展循环经济，实现环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变；

　　——在污染末端治理中深化市场机制，建立“谁治理、谁受益”制度；

　　——完善法规和标准，加强环境管理能力建设；

　　——抓住重点地区水污染治理和改善自然保护区管理这两个治理效益突出的主要目标；

　　——将生态建设和扶贫开发进一步结合起来，实现贫困地区经济、社会和环境的协调发展。