财经界：邮政行业必须改革 但不能过度市场化

　　中国邮政必须改革，不改革没有出路。怎么改革，要从邮政行业的特点出发，要从公众的利益出发，不能把市场化的一套照搬到邮政来。

　　自从党的十六届三中全会的《关于完善社会主义市场机制若干问题的决定》中提出“加快推进”邮政行业的改革以后，邮政改革逐渐引起社会各界的关注，从媒体报道中可以看出，各界对邮政改革的期望和诉求是不同的；政府希望通过邮政改革，实现政企分开，把邮 政业推向市场；经济学家们希望邮政业通过改革，打破垄断，引入竞争机制，实现完全市场化；邮政界希望通过改革，摆脱当前经营困境，为发展邮政业营造良好环境；银行界希望通过邮政改革，卸掉强加在银行头上每年100多亿的“暗补”负担；快递公司希望通过邮政改革，插手信函业务，分享邮政这块大蛋糕；国外邮政界希望趁邮政改革之机，迂回进入中国邮政市场，加速邮政企业化的进程。而广大老百姓对以上种种想法其实并不怎么感兴趣，他们只希望邮政业通过改革，能够切实地提升效率，转变作风，为公众提供更加亲切、周到、快捷、安全的服务。

　　邮政“垄断”不能反

　　邮政通常被列为传统的

垄断行业，许多有关的改革意见都集中在如何看待和改变邮政垄断的问题上面。因此，首先要搞清楚邮政垄断了什么，怎样认识邮政的垄断。

　　垄断一般被分为三类：一是自然垄断，二是市场垄断，三是行政垄断。邮政不具备自然垄断特性，它不同于电信、铁路等部门，而且邮政传递网又是依靠铁路、民航等来运输邮件的，它不属于自然垄断行业；邮政信函业务从未向市场开放，不同于一些国外快递巨头把持快递市场，所以它也不属于市场垄断行业；邮政通常被列为行政垄断，而行政垄断又分为两类：一种是基于国家安全需要(如兵工厂、造币厂、航天工业)，一种是基于国家财税需要(如烟草专卖)，一种是基于社会公益需要(如城市公用事业)。邮政的本质是国家为了保证公民依法享受基本通信权利而举办的为公民服务的公益性事业。但它与其他公用事业又有不同，它并没有垄断网络，也没有垄断邮政全部业务，它所“垄断”的，其实是邮政众多业务中的一项基本业务——信件的传递。

　　为什么信件业务必须由政府(或政府授权)专营，而不能像其他商品那样推到市场上去放开竞争，道理并不需多说，因为这是政府职责内的“公共服务”，是必须为老百姓办的公益事业。它不以盈利为目的，政府不能赚老百姓的钱。世界上的邮政基本业务(不包括商业性邮件)按成本核算都是亏损的，都由政府用不同方式加以贴补。毛主席生前讲过：“信涨一分钱，邮电部无权，这个权是中央的，因为它涉及千家万户。”老百姓把信投入邮筒，并没有收条，他为什么放心，就因为他信赖邮政，信赖邮政就是信赖政府。只有实行信函专营，才能使老百姓的通信权利和通信秘密受到保护。当然，邮政还有通政、通商的任务，同样也负有安全、保密、迅速、准确地传递的责任。它不适用市场经济的规则。WTO致力全球服务贸易的自由化，但规定邮政服务市场除外。自从近代邮政问世一百多年来，没有一个国家的邮政市场是开放的，也没有一个国家不实行信函专营的。尽管近年来各国纷纷推出邮政改革方案，但没有一个方案提出废除信件专营的。最激进的方案也只是建议政府降低信件重量限制而已。因为否定信件专营，实质上就是否定邮政。信件传递一旦不专营了，邮政就没有存在的必要了。

　　邮政网络不能拆

　　前不久，关于邮政“横拆”、“竖拆”的舆论沸沸扬扬。稍有邮政常识的人都知道，邮政网是一个统一的不可分的网络。要“横拆”邮政明显是受了电信南北分拆的影响，且不说电信南北分拆的是非(历史对此自有公断)，即就邮政本身来说，它与电信实行多家竞争的改革目标是完全不同的。全世界没有一个国家同时存在两个并行的邮政，除非我们这个国家真正分裂了。“为了圈钱”出此下策，实不可取。关于竖拆，业内外观点不一，关键在于对邮政网的理解上面。过去有些专家曾认为邮政存在四个网。即邮政分发网、邮政运输网、邮政营运网、邮政投递网。这是按邮件作业程序分类的，一度得到官方支持，之后这种观点受到许多专家的反驳，认为这四个环节相互密切衔接，并不是独立的网；有些专家又“引进”电信的术语，将邮政网分成交换网、传输网、终端网；也有些专家把邮政网分为物理网与业务网(这也成为目前有人主张“网业分离”的依据)。作为理论探讨，这种争论是正常的，有助于从多种不同角度来认识邮政网的本质，提高邮政业的效率。但如按照这种理论来对邮政网施行手术，那就是两回事了。

　　万国邮政联盟为世界邮政日拟定的主题，有两个年份都是“世界只有一个邮政网”。邮政网的优势就在于它的统一性，破坏它的统一性就是从根本上破坏了邮政业。邮政机构应该随着邮政业务的发展、邮政技术的演进和公众需求的改变而适时地调整，对多种调整方案都应当仔细地比较研究，但不应建立在拆分网络的基础上。一个国家不能有重叠的邮政网，不能有分割的邮政网，不能有相互“竞争”的邮政网。换句话说，邮政业务可拆分组合，而邮政网络断不可拆。

　　邮政经营不能偏

　　讲邮政经营不能偏，有两层意思：第一，是邮政必须将信函业务放在最主要的位置上。邮政是负责官民通邮的部门，它的基本职责是搞好信函传递。为了便利公众，邮政利用网络优势和信誉优势，陆续拓展业务范围，形成邮递类、金融类、物流类、商业类等各类业务同时并举，近年来又提倡多元化经营，这对于方便公众和增进企业效益是有好处的。但是信函业务却相对地有所放松，信函业务收入占邮政业务收入的比重逐渐减少，现已不足10%，有些地区已不到5%，邮政干部在信函业务上所花的精力和投入也比较少，这是一种不正常的现象，必须引起高度重视。第二，是邮政必须将改进服务、提高质量放在最主要的位置上。邮政不是以盈利为目标的企业，它追求的是社会效益的最大化。企业的经济效益必须无条件地服从社会。提高邮政服务的质量是企业最重要的经营目标。近年来有些地区的邮政在“扭亏增盈”中降低了对服务质量的要求，邮件传递慢、差错多，已造成用户严重不满。在邮政改革中，坚持“信函第一，质量第一，信誉第一”是至关重要的。目前流传的各种改革建议，从经济利益考虑得多，而从社会效益考虑得少，必须特别提醒如果改革后邮政服务质量下降，那么邮政行业赚钱再多，改革也是完全彻底地失败。

　　邮政员工不能减

　　邮政是劳动密集型企业，尽管近年来邮政业积极采用新技术、添置新设备，技术含量不断增加，但并未改变它劳动密集型企业的性质。邮政是容纳社会劳动力的主要行业之一，人力成本是邮政企业成本的主要成分。因此，邮政改革一度也援用其他国有行业之例，提出“减员增效”的口号。但是，这个口号对中国邮政来说是不适当的。

　　首先，中国邮政员工并不多。按万国邮政联盟统计，邮政员工与本国人口的比例，发达国家为1:365，发展中国家为1:2073。而且越是发达的国家，邮政员工的比例越高。美国2.7亿人，拥有邮政员工83万人，是全球邮政员工最多的国家；法国5800万人，拥有邮政员工32万人，是全球邮政员工比例最高的国家。而中国13亿人口，现有邮政员工50.6万人，员工比例不但远低于发达国家，也低于印度等许多发展中国家。

　　其次，中国的就业问题十分严峻，已成为中国全面迈向小康社会的主要社会问题。作为劳动密集型的邮政行业，理应为社会更多地容纳劳动力，这也是对国家义不容辞的应负责任。邮政讲大局，首先就要讲这个大局。如果大家都来“减员增效”，那么社会上的大量劳动力又当如何安排呢？

　　所以，邮政改革的出路不能从减员上做文章，而是应着重在发展网络、开拓业务、提升服务上下工夫，对邮政员工要加强培训，提高素质，合理使用，一句话，不能“减员增效”，而是“增员增效”。

　　体制改革不能急

　　邮政改革包括体制、机制和法制的改革。现在关于改革的议论大抵集中在体制改革上面，其实机制和法制的改革更为迫切。光改体制，不改机制，不立法制，改革不会成功。国家发改委提出建立和完善邮政四大机制，确是当务之急。四大机制，即普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。现行《邮政法》规定邮政有提供普遍服务的义务，但没有规定普遍服务的应有权利，没有规定资金从哪里来，没有补偿机制作保证，普遍服务就不能落实。又如，党政机密邮件的传递，以及党报、党刊的“摊派式”发行，应用何种方式向邮政贴补亏损，从未明确。现行义务兵信件实行免费邮寄，其邮费应由中央军委或财政支付，要邮政负担显然不合理。为保障邮件安全，各国政府均投入大量资金，美国在“9·11”事件以后向邮政拨款用于安全措施的即达数亿美元，而我国邮政业从未得到政府在这方面的专项投入。邮政资费作为邮政业收入的主要来源，始终没有建立合理的形成机制，往往一定就几十年不变，价格和价值严重背离，这也是造成邮件业务不振的重要原因。这些都是政府份内的事，年年叫，年年不解决。除了上列四大机制以外，邮政投资机制也极为重要和迫切，邮政建设的投资来源和方式应当有确切的保证。在修改《邮政法》时，应该把这些迫切的问题用法律形式确定下来，为邮政创造一个良好的发展环境。关于邮政体制的改革，则应充分听取社会各方面的意见，深入地进行调查研究，拟定多种方案，比较优劣利弊，不宜少谋武断，草率拍板，免蹈电信覆辙。日本首相小泉对邮政私营化那么起劲，那套“方案”的实现期限也要到2017年，中间变数肯定不少。我国《邮政法》修订中有不少争论，这是好事，不充分争论就不能统一认识，即使订了法律也执行不了。邮政法订了18年了，这种事例还少吗？中央要求“加快推进”邮政改革，是对体制、机制、法制总的来说的，对于体制改革实在是急不得的，如果改革方向都没有搞清楚，就急于排时间表，那是注定要失败的。