土地新政胎动 中央政府酝酿收权

    作者：胡朝辉

　　通过“招、拍、挂”方式转让经营性用地使用权为政府获得了巨额增值收益。土地价格高涨，而开发商在支付了高额的地价款后，势必将包袱转嫁到房价中去，从而增加购房者的负担。

　　在2004年，面对经济过热的趋势，国家首次把土地政策作为宏观调控的重要手段之一。据中国土地学会土地经济分会秘书长周建春透露，为了进一步发挥土地政策的宏观调控效果，在土地制度方面还要进一步完善城镇土地产权制度和土地收益分配制度。为此，2005年政府要建立国有土地收益基金。

　　另据业内人士透露，国家还计划委托国土资源部门管理城市国有土地，城市政府则以土地税收为主要土地收益来源，并根据国务院(土地所有者)的要求，使用部分土地收益。

　　我国的土地制度正处于重大变革中。

　　土地“招、拍、挂”助推地价上涨

　　2004年3月31日，国土资源部与监察部联合下发“71号文件”，文件严格要求各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在2004年8月31日之前处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。8月31日因此被业界称作“8.３1大限”。

　　根据国土资源部公布的2004年上半年统计数字，通过拍卖和挂牌方式出让的土地面积仅占全国出让土地数量的28.8%，但却收取了占全部土地价款61.6%的金额。土地“招、拍、挂”的价格高于土地协议出让的平均价格的4至6倍，同时根据多宗挂牌或拍卖的土地成交价和起始价的统计结果，价差一般在2至3倍。

　　对此，北京天恒房地产股份有限公司总经理黄石松指出，通过“招、拍、挂”方式转让经营性用地使用权为政府获得了巨额增值收益，土地价格高涨，而开发商在支付了高额的地价款后，势必将包袱转嫁到房价中去，从而增加购房者的负担。

　　北京大学经济研究中心教授平新乔根据中国《房地产开发统计年报》提供的35个大城市的数据得出结论：土地购置价的上涨，是导致房价上涨的一个主要原因。他分析指出，土地价格每上升1个百分点，楼盘价格会上升0.78个百分点。

　　利益驱动下的地方政府

　　事实上，土地出让收入已经成为地方政府重要的财政来源。

　　“地方政府作为利益的获得者从本质上是不希望房地产价格下跌的。”中国社会科学院城市与房地产经济研究室况伟大博士指出。

　　江苏省社会科学院农村经济研究所所长徐元明的调查报告表明，江苏大、中城市的土地出让收入数量可观。通过土地农转非征用方式再出让、出租土地使用权获取经营性收入最多的是苏州市。2002年苏州市出让土地4441.32公顷，获土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22%；其次是南京市，共计出让土地2179.65公顷，获取出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88%。

　　除了现实的收入，房地产价格的上涨甚至也被某些地方官员视为了自己的政绩。记者在赴中原某省会城市采访中了解到，当地某官员就曾放言，一定要在两年内使当地开发区房地产价格上涨到多少多少元。

　　在现行土地制度下，地方政府在承担土地资源公共管理职能的同时，也承担着城镇国有土地所有者的职能。这使地方政府拥有了“以地生财”的权利。也就是说，地方政府作为公共管理者的同时，也是在其所管理领域中逐利的“局中人”。

　　中央政府“收权”冲动

　　一方面是日益高企的土地转让价格，另一方面则是被开发商大量囤积和闲置的土地，这种状况被某些业内人士戏称为“房地产业的贫富悬殊现象”。

　　2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，其中明确提出要“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。”

　　对此，周建春透露，政府在2005年要建立国有土地收益基金。他指出，地方政府出让土地动机，是把70年土地收益用于本届政府土地开发和城市建设。现在有很多中等城市，特别是东部城市已经卖到没有地可卖的程度，那么以后政府的收益将无法保障。所以将从今年开始设立国有土地建设资金，也就是将卖地收益纳入基金，为以后政府的使用做准备。这样就减少了地方政府以地生财，大大减少政府违法占地圈地的行为。

　　周建春指出，为了进一步发挥土地政策的宏观调控效果，在土地制度方面还应进一步完善城镇土地产权制度和土地收益分配制度。