基层煤矿安全投入欠账巨大 国内煤矿安全再调查

    作者：田彦红

　　编者按 在刚刚闭幕的全国人大十届三次会议上，温家宝总理在做政府工作报告时着重强调了煤矿安全生产问题，并承诺将投入30亿元用于国有煤矿的安全技术改造，结合此前国家安全生产监督管理局升格为总局的机构调整，可以显见，政府在保障煤矿安全生产方面已经展开大手笔动作。然而，就在人代会闭幕的当天，黑龙江七台河再次传出矿难消息。看来 ，有效解决积重难返的矿难问题不仅需要政策支持，更需探根求源，解决症结。

　　基层煤矿：安全投入欠账巨大

　　用“冰冻三尺非一日之寒”这句话来形容目前的煤矿安全问题恐怕最为恰当。

　　建国以来我国发生的七起死亡百人以上煤矿事故中，除两起分别发生在1950年和1960年外，其余五起均在1998年以后，甚至有三起接连发生在近五个月内。

　　一个值得注意的事实是：1998年煤炭行业效益陷入历史最低潮，同一年国家煤炭部正式退出历史舞台。安全需要投入，而在温饱难保的情况下，煤炭行业安全投入几乎为零，作业方式甚至退化到“原始社会”；安全也需要管理，但自从煤炭部撤销后，监管几乎成为真空，煤炭行业安全的天平早已失去平衡。而2003年后，随着“能源紧缺”时代的到来，煤炭行业迎来历史上第一个黄金时期。由于煤价飞涨，各地煤矿就像“叫花子”捡到金子一样陷入兴奋与躁动，密集的矿难就在这样的大背景下发生了。

　　煤矿销售负责人认为，矿难频发跟煤炭的产销形势有难以割裂的关系。“大煤矿日产几千吨煤炭，现在煤价卖到300～400元，吨煤的利润至少在100元以上，优质煤利润超200元，这么难得的市场机遇，谁都不想错过分分秒秒的机会。”

　　据国家安全生产监督管理总局研究中心发布的《全国国有煤矿安全保障能力调研报告》称，2004年煤炭产量比2003年增加2.5亿吨，总量达19.5亿吨，是建国以来煤炭产量最高的一个年度，但是这其中只有约12亿吨具备安全保障能力。

　　安全投入长期空白

　　超产让隐患转化为事故的几率大大增加，而隐患则是由长期缺乏安全投入所导致。

　　一煤矿企业管理人员告诉记者，如果以上世纪90年代中期为界，煤炭企业安全水平比之10年前大大倒退，甚至退回“原始社会”作业水平。记者所见的湖南郴州资兴鲤鱼江煤矿就是中国煤炭企业发展历史的一个缩影。

　　3月12日，阴雨将鲤鱼江煤矿泥、水与木屑混合的路面弄得不堪行走。危房、杂草、木屑、泥泞和坏的电车，让人无法想像这个煤矿曾是原煤炭部的特级标准化煤矿，全国煤矿赢利50强之一。1987年，当时的煤炭部推行煤矿质量与安全标准化，而从煤炭部到各省(自治区)、市、县煤炭局及煤矿企业均设有“标准化办公室”。鲤鱼江煤矿从1987年到1994年间，为标准化改造投入了至少300万元。据介绍，当时井下巷道规定2米宽、2米高，要求“高、大、直”，巷道壁就像房间墙壁粉刷过一样漂亮，人可以直着腰板走到尽头；井下支撑顶板的支护是金属材质，排列整齐，一分一毫都用尺子量，“手电筒照过去分毫不差”，墙上的布线都是笔直的，各种采掘和安全设备均配备整齐。

　　从1992年开始，国家对煤炭企业取消财政补贴，让企业自负盈亏。从那时开始，鲤鱼江煤矿对安全生产的投入逐年减少，后来甚至连管理部门要求上交的“维简费”(维持简单再生产费用)也长年未上交。“现在还在‘吃老本’，设备从未更新也未新增，修修补补能用就行；由于进行回采，工程质量比以前差了十万八千里。”一职工告诉记者，“过去巷道可以站着走到底，现在很多地方要弯腰甚至要爬；过去巷道喷浆粉刷很漂亮，现在只要不垮掉就不错了。”据了解，地面的房子也已成为危房，设备检修房一面墙壁的一条裂缝旁边标注着“5cm(5厘米)”的红字，有的墙和窗户都要垮了，但工人依旧在里面工作。

　　煤矿安全质量标准退化，跟煤矿企业效益低下密切相关。职工吃饭尚且困难，煤矿的安全投入自然成为空白，日积月累就形成了巨大欠账。1986年前煤炭企业的产量、销售、价格全部由国家计划，企业亏多少，财政补多少。当时，煤矿企业职工的生活令人羡慕：住得像宾馆，吃得像饭店，粮票、油票、糖票供应充足。

　　湖南省郴州市煤炭局一位负责人称，20年前就是因为羡慕煤炭职工才进煤炭技术学校的，但好景不长，自上世纪80年代后期国家取消财政补贴后，煤矿企业效益每况愈下。1986年开始，国有煤矿企业实施承包制，国家给予固定额度的亏损补助，由企业自负盈亏。以原国有重点煤矿——湖南省资兴矿务局为例，1986年开始6年总承包，到1992年又进行3年滚动承包。1986年起，国家给该矿务局亏损补贴为7000万元／年。1996年资兴矿务局作为94家国有重点煤矿之一下放到省一级补贴，亏损补贴减至3699万元／年，2001年减至1909万元／年，2004年减至1200万元／年。2000年后，资兴矿务局6大矿井中有5个因资源枯竭破产倒闭。

　　同样在上世纪80年代中期，由于国家实行“有水快流”政策，小煤矿滥采乱挖现象十分严重，煤炭生产逐渐出现供大于求，而到了1993年国家实施宏观调控政策，煤炭市场则呈现萧条景象，加之1997年亚洲金融危机，到1998年煤炭市场陷入历史最低潮。

　　资兴矿务局办公室主任称：“当时煤炭比河里挖出的沙子、地下挖出的黄泥还不值钱。”煤炭堆积如山，煤矿不得不停产，销售人员到处求人买煤，只要哪个单位需要煤，煤矿先垫钱把煤炭运出去，但是煤款往往收不回。据称，至今广东拖欠湖南的煤款还有3亿元。

　　据资兴矿务局办公室主任介绍，从1997年到2000年间，该矿务局拖欠职工工资最多的一个矿井达19个月，整个矿务局平均拖欠职工工资5～7个月，当时煤矿职工工资水平不到政府公务员一半，低于社会平均水平，生活十分困苦。在温饱尚且不保的情况下，可以说安全投入几乎为零，所谓的投入只是维持简单再生产。

　　技术人才青黄不接

　　随着煤矿企业效益全面滑坡，大量人才开始另谋出路。而安全技术人才作为企业安全的直接管理者，其大量流失造成煤矿企业安全致命漏洞。

　　据湖南省煤炭局副局长称，省属煤矿已经8年没有进过大专以上毕业生了。资兴矿务局办公室主任称，近10年间技术人才大量流失，现在矿务局在地质测量、通风系统、机电系统方面人才枯竭。由于没有新鲜血液输入，整个矿务局只有两个技术人员。有的矿只得让搞采煤掘进的人兼管通风系统和机电系统。

　　一煤矿企业销售负责人告诉记者，现在留下的一部分人也是“身在曹营心在汉”，例如该人士所在煤矿的生产科长自己已在外边开了一个小煤矿，“这种情况很普遍。”

　　湖南煤矿安全监察局一人士称，煤矿安全监察机构和安全监督管理机构也从企业招聘了一大批懂煤矿的技术人员进入公务员队伍，让技术人才本身就十分匮乏的企业更加捉襟见肘。

　　以湖南省为例。煤炭系统现有采矿、地质、测量、机电、通风专业技术人员2100人左右，比最低需求量还少一倍以上；郴州市作为湖南重点产煤大市，从事井下管理工作的工程技术人员仅181人，与最低需求量1415人相比，尚缺1234人，缺口达87.2%。

　　技术人才的状况尚且如此，从事井下作业的矿工就更不堪了。用煤炭行业人士的一句话说，挖煤工人都是一群“宁肯炸死也不愿意饿死”找不到出路的人，他们的安全意识之淡薄、对生命价值之漠视是常人无法理解的。煤矿由这样一个人群结构进行盲目操作，隐患的产生在所难免。

　　乡镇煤矿安全欠账如何偿还

　　据统计，国有煤矿安全投入长期空白导致的欠账达500多亿元，但这一数字并未包含占中国近90%的乡镇煤矿。

　　尽管长期以来，行业管理部门都在用煤矿企业提留的技术改造资金或维简费来进行安全投入，但这种经费是按照最低的生产标准规定的，加之这笔钱是由企业自行掌握，根本无法确保有力执行。以资兴矿务局为例，1998年其安全投入仅160万元，但按实际情况，这笔投入需5000万～6000万元，显然160万元只是“杯水车薪”。据悉，目前资兴矿务局的安全欠账在1.2亿到1.5亿元左右。

　　而国有煤矿因有过国家投入，比乡镇煤矿的安全基础稍好些。据悉，目前中国的乡镇煤矿绝大多数都是在上世纪80年代国家“有水快流”的政策鼓励下开采的。“当时只要拿把锄头挖出煤就能开煤矿，产煤区一个村里到处都是煤矿老板的现象很普遍。”而这些乡镇煤矿在安全投入方面一直是空白，直到现在也未能进行有效监管。资兴市全部都是乡镇煤矿，现在乡镇煤矿的维简费以10.5元／吨提取，其中75%返回给煤矿要求投入安全。“但是这笔费用的监管很难，只能通过平时的安全检查进行，这笔钱究竟有没有投入，投入了多少，根本无法控制，而企业都是逐利的，可以说能省则省。”一位曾收取煤矿维简费的工作人员称。

　　据了解，煤矿安全投入有一个特点，就是投入资金的多少与煤矿的大小不成正比，相对而言，小煤矿的安全投入成本比例更高。我国目前有26000多个煤矿，其中23000多个是乡镇煤矿，也就是说乡镇煤矿占煤矿总量的近90%。如果说国有煤矿的安全欠账达540亿元的话，那么乡镇煤矿的安全欠账可能要翻数倍，而这些欠账还只计算了“硬件”，在“软件”特别是人力培训方面，更加无法统计。

　　国家安全生产监督管理总局副局长梁嘉琨称，力争通过三年的时间补还国有煤矿500亿元的安全欠账。但是，这500亿仅包含国有煤矿的安全硬件，要全部解决中国煤矿的安全问题，500亿显然远远不够。而乡镇煤矿安全欠账的偿还、安全技术人才的培养、安全文化意识的营造、政府监管效率的提高都是摆在我们面前的挑战。

　　小资料

　　建国以来七起死亡百人以上矿难

　　- 1950年2月27日，河南新豫煤矿公司宜洛煤矿发生特别重大瓦斯爆炸，死亡174人；

　　- 1960年5月9日，山西大同老白洞煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，死亡684人；

　　- 2000年9月27日，贵州水城木冲沟煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，死亡162人；

　　- 2002年6月20日，鸡西矿业集团城子河煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，死亡124人；

　　- 2004年10月20日，河南郑煤集团大平煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，死亡148人；

　　- 2004年11月28日，陕西铜川矿务局陈家山煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，死亡166人；

　　- 2005年2月14日，辽宁阜新矿业集团公司海州立井发生特别重大瓦斯爆炸事故，死亡214人。

　　管理部门：监管监察打“拉锯战”

　　从“监管”到“监察”再到“监管”，中国煤矿安全管理体制似乎绕了一个怪圈，不知何去何从。

　　1998年煤炭工业部撤销，1999年煤矿安全监察局设立，以前的煤炭部是以安全监管为主，后来成立的监察局则以安全监察为主，这显示了中国煤矿安全管理思路发生重大转变。

　　然而这一撤一立的衔接中出现了不少问题，导致监管、监察均不到位，煤矿安全管理出现真空。而近期频发的重大煤矿事故跟安全监督体制上的漏洞难脱干系。

　　2004年11月4日，国务院颁布“79号文”，提出“国家监察，地方监管，企业负责”，业内人士认为这句话抓住了煤矿安全问题的症结所在。所谓“监管”就是事先预防，通过地方监管部门用行政手段配合其他手段，对煤矿企业安全问题进行跟踪、管理，督促企业改进安全；所谓“监察”，就是事后惩治，通过煤矿安全监察机构，以严厉的法律和经济手段做后盾，让煤矿企业自主地改进安全生产情况。虽然是一字之差，却有着完全不同的两种职能，目前中国两种手段并存，因此两者协调的好坏也决定了中国煤矿安全管理体制能否顺畅运行。

　　“有脚无头”和“有头无脚”

　　在煤炭行业管理部门的人看来，煤矿安全管理出现巨大漏洞的根本原因在于煤炭部撤销后形成的煤矿安全监管真空，而紧接着成立的煤矿安全监察机构却未能实现“无缝”衔接。

　　1998年煤炭部撤销，此后国家经济贸易委员会设立国家煤炭工业局，2001年煤炭工业局再度被撤销。在中央这一轮机构改革中，煤矿安全监管主体弱化。地方煤炭行业管理部门并未消失，只是各地机构改革进度不一。比如，有的省(市、自治区)保留了煤炭厅，有的保留了煤炭工业局，有的只在各地经委或发改委下设煤炭行业管理办公室。

　　煤炭部撤销后，通过对其他国家相关经验的考察和研究，1999年国家决定成立煤矿安全监察局，采取垂直管理。这一框架类似于美国的矿山安全监察体系，用严厉的经济、法律制裁措施，“让煤矿出不起事，死不起人。”但是，在煤矿安全监察机构成立后，却出现了诸多“乱象”。 煤炭行业管理部门尚未彻底退出历史舞台，新的煤矿安全监察机构又粉墨登场。两者之间在某些地方唱了一出并不合拍的“戏”。用一个煤炭行业管理部门人士的话说，就是一个“有脚无头”，一个“有头无脚”。

　　“有脚无头”说的是地方煤炭行业管理部门，“近年来一切有关煤矿的法律法规都是对煤矿安全监察机构有利的，我们上面没‘头’，上面听不到我们的声音，很多事都办不成。”虽然上面没“头”，但是煤炭行业管理部门安全监管的“脚”却不少。例如湖南省煤炭系统就有一套完整的监管班子。省煤炭工业局设有煤矿安全监督工作领导办公室，省局在4个产煤大市设有市局。以郴州市煤炭局监管班子为例，该局设有“安监处”，配有3人负责，另设“执法监察大队”，配有15人，是人数最多的部门；再看郴州所辖的资兴市，资兴市煤炭局设有5个煤矿安全监督站，共39人，分片、专职对所辖煤矿执行日常监管，监督员中抽出5人组成执法大队，进行流动监管。

　　而与地方煤炭行业管理部门相反，煤矿安全监察机构恰恰是“有头无脚”。所谓的“头”说的是国家煤矿安全监察局属国家安全生产监督管理总局下设机构，实行垂直管理。所谓“无脚”指的是监察队伍力量不足。同样以湖南煤矿安全监察局为例，湖南煤矿安全监察局下设4个分局，分别位于郴州、娄底、衡阳、常德。这4个地区分局已经是最低一层，下面再没有“脚”了。而分局的人手有限，以郴州分局为例，监察员仅15人，而郴州煤矿有500多个。整个湖南省一线监察员仅80人，而湖南省煤矿达2000多个。据湖南煤矿安全监察局统计，2001年现场监察覆盖率只有25%，现在的现场监察覆盖率虽然达到100%，但是绝大多数小煤矿一年只能去1～2次。

　　监察机构对煤矿的监察可以说是鞭长莫及，监察的作用也就大打折扣。并且直到去年底才在湖北、广东、广西、青海、福建这5个省(自治区)增设省级煤矿安全监察局。2004年底，所有煤矿安全监察办事处均被升格为区域性分局，但是这并不能改变现状。

　　监察部门兼做监管

　　作为监察部门，煤矿安全监察机构并不“专心”监察，也包揽了许多监管职能，使得监管不像监管，监察不像监察，这也导致其和煤炭行业管理部门产生利益冲突。湖南省煤炭工业局负责人称，成立煤矿安全监察局为的就是让“裁判员”和“运动员”分开，现在却又混在了一起。

　　《安全生产许可证》现在就是由煤矿安全监察机构负责颁发，可是这些都属于监管范畴。有意思的是，这正好跟煤炭行业管理部门的《煤炭生产许可证》相对。而且必须先拿到《安全生产许可证》才能拿到《煤炭生产许可证》。这可击中了煤炭行业管理部门的“命脉”。

　　一煤矿矿长称，《安全生产许可证》只是从原来的《煤炭生产许可证》条文中抽出了安全一块，“单列一个证出来完全是重复的，给企业增加负担。”因为煤矿企业对《安全生产许可证》有抵触情绪，导致全国煤矿《安全生产许可证》颁发受阻，如湖南省2000多家煤矿目前只有68家领取了《安全生产许可证》。“这两个证应该取消其中的一个”，煤炭行业管理部门、煤矿安全监察机构以及煤矿企业都持这一观点，但到底取消哪一个，大家的看法不一。

　　有知情人称，煤矿安全监察机构监管意识之所以如此“强烈”，跟其人马多数来自原煤炭部有关。据称，煤炭部撤销后成立煤矿安全监察局，煤炭部原班人马几乎是全部搬家搬过去，因此还是按照旧的思路搞监察。例如2004年煤矿安全监察局实施了“煤矿安全质量标准化标准及考核评级办法”，与上世纪80年代末煤炭部实施的煤矿标准化做法颇为雷同。

　　“监管”权下放起纷争

　　煤矿安全监察机构“越权”监管，成了煤炭行业管理部门的心头之患。“煤矿安全监察分局总是以‘钦差大臣’自居，让人感觉很不舒服。”郴州煤炭局一工作人员称。

　　而在煤矿安全监察机构看来，“煤炭行业管理部门的安全监督员和执法大队根本就不合法。”根据2002年实行的《安全生产法》，必须由某一个部门获得授权才能执行监管权，但地方煤炭行业管理部门从来没有获得该授权。因此，煤矿安全监察机构认为，地方煤炭行业管理部门不具备执法主体地位。

　　对于这一说法，地方煤炭行业管理部门不予理会，依旧实行监管职能。记者看到，在郴州、资兴煤炭局门口都挂有市煤炭安全生产监督管理局的牌子。

　　如果说两个部门过去的积怨只停留在“暗斗”，那么2004年11月4日国家发布的“79号文”则导致了“明争”。2004年11月4日国务院办公厅发布“关于完善煤矿安全监察体制的意见”，俗称“79号文”，明确区分出“国家监察”和“地方监管”。

　　“79号文”的发布与2004年10月发生的河南大平矿难不无关系，“安全压力就是改革压力”，矿难发生，国家发现监管和监察存在互相混淆的情况，导致部门争权夺利。

　　湖南煤矿安全监察局率先向省政府提出方案，认为可由湖南省安全生产监督管理局下设“煤矿安全监管”处，湖南省煤炭工业局的监管人员可调配到该处担任监管工作。据知情人称，该文件已批复并送到印刷厂印刷，只差盖章一道手续就要把文件发下去了，但是煤炭行业管理部门发出强烈抗议，将这个方案给“搅黄”了。

　　湖南省煤炭工业局一位主管安全工作的副局长是提出抗议者之一，谈起这件事他情绪激动，“日常监管工作一直都是我们煤炭行业管理部门在做，连监察机构也承认的，凭什么把安全监管交给不懂煤矿的人？”

　　记者在采访过程中发现，监管权的争议成为议论最多的一个话题。据称，正是因为“地方监管权”没有最后确定，2005年湖南省煤炭工作会议至今未开，往年通常是1月份最迟2月初就开了，而煤炭局的“三定”(定职能、机构、编制)工作也拖延未决。据知情人透露，目前湖南省政府内部已经基本形成统一意见，让煤炭行业管理部门实施地方监管，但正式文件还没有下发。

　　在这一场并不漂亮的“拉锯战”中，虽然大家都打出了“安全”的旗号，但是究竟谁是真正为安全着想，很难说清。一位煤矿安全监察机构的人士忧心忡忡地说，无论安全监管由谁去做，如果只是权力和利益之争，那么最终将导致执法的扭曲。

　　“暗战”远没有结束

　　“79号文”的颁布被业内人士认为算是抓对了“点”，解决了自煤炭部撤销之后煤矿安全监管主体缺位这一重大历史遗留问题。但是，地方监管责任的明确，并不能代表安全监管和安全监察的落实。中国煤矿安全管理体制和机制的完善之路还远没有走完。

　　为什么“监察”这条路没能完全走通？除了前文所述监察体制存在的种种问题外，有监察人士认为，跟监察手段不完善也有关系。湖南煤矿安全监察局一人士认为：“只有让煤矿出不起事，死不起人，让出事的煤矿倒闭，让出事的煤矿老板坐牢，才能有效遏止煤矿违规生产。”但是煤炭行业管理部门人士认为，中国的煤矿90%是小煤矿，生产水平又极其落后，如果按照严格的标准来执行，可能90%的煤矿都要关闭，这显然不现实。

　　小煤矿面对监察也有自身的无奈。一矿长称，如果让他在“监管”和“监察”之间作出选择，他肯定选择“监管”而不选“监察”，“因为监察机构只是单纯地依据相应的标准进行处罚，而不承担帮助煤矿整改的责任。但是，小煤矿技术人才极度欠缺，如果没有人来手把手地教我们怎么整改，我们就是想改都不知道该怎么改。”而监管则不同，可以手把手地教煤矿整改。

　　湖南省煤炭工业局一负责人称，中国煤矿安全问题积重难返，不是通过罚款能解决的。而中国的能源结构也不允许大量关闭煤矿，这不仅仅涉及能源问题，也涉及地方财政、就业和社会稳定，原因错综复杂。

　　煤炭人士比较一致的意见是，监管和监察两种方式并存，并根据煤矿的特点“因地制宜”是解决煤炭安全问题最有效的途径。“不具备整改能力的小煤矿最好以监管为主，依靠监管部门的力量帮助其整改；而具备相应能力大煤矿则以监察为主，督促其自觉改善安全措施，承担安全责任。”此外，业内人士还认为监察机构应当同时加强对监管部门的监察，监督监管部门做好监管。这样“监管”和“监察”通过“两手并用”，一只手“拉”一只手“推”，让企业负起安全责任。

　　而这一思路与“79号”文正好吻合。在“79号”文中首次提出“国家监察，地方监管，企业负责”。具体由国家监察部门负责“重点、专项、定期”监察，如目前郴州煤矿安全监察分局就将监察范围从过去500多个煤矿锁定到重点80个煤矿；而地方监管部门负责日常监管；同时国家监察机构还要对地方监管部门进行监察。这一体制，既明确了地方监管部门的职权，对监察机构而言也是一种解脱。

　　体制的逐步理顺并不意味着工作的落实。湖南省煤炭工业局一负责人称，过去一年四次安全生产大检查都是走过场而已，“监管”和“监察”部门权力争明白了，有法不依、执法不严，甚或以权谋私、以权谋利的问题不解决，还是解决不了安全生产问题。