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燃油税改重在各方利益平衡 程序很关键


http://finance.sina.com.cn 2005年01月24日 10:21 南方都市报

  国务院发展研究中心22日发布的一份研究报告称,我国已经制定征收汽车燃油税的方案,并将择机在全国公布推行。

  这一说法将已经议论了七年的燃油税改革问题再次提到人们面前。早在1994年,有关部门即正式提出开征燃油税的动议。1997年全国人大通过的《公路法》,首次提出以“燃油附加费”替代养路费等,拟于1998年1月1日起实施,具体办法由国务院决定。1998年10月
,国务院提请全国人大审议公路法修正案草案,将“燃油附加费”改为“燃油税”。

  到2001年1月4日,时任国家税务总局局长的金人庆透露,燃油税出台工作已就绪,将在适当时候开征该税种。过了一年,金人庆再次称“燃油税将择机出台”。国家税务总局换了局长,但仍在择机:谢旭人局长于今年1月11日表示,关于燃油税改革的方案,经过几年的研究,已经有了一个初步的意见,但需要在一个比较合适的时间推出。国务院发展研究中心的报告,至少已经是第四次表示将“择机推出”了。

  从这些说法的口气看,现在显然不是好时机,那么,究竟什么样的时机才算比较合适?没有人知道,也就是说,燃油税究竟何时推出,实在仍属未知之数。

  这也不难理解。燃油税改革涉及很大难题,对此人们已经谈论很多:开征燃油税后,是否继续允许高速公路收费?究竟在哪个环节征税,是在生产环节,还是燃油零售环节?征收上来的税款如何在中央与地方之间分配?农业、建筑、发电等不使用道路的部门如何获得免缴燃油税的燃油?等等。

  不过,一项被人们普遍认为利大于弊的改革措施,却可以一拖七年,迄今仍然在等待时机,在立法与决策历史上,也算一个异数。这或许体现了立法与决策的审慎。但审慎并不等于没有道理地拖延。

  拖延的主要原因恐怕在于,如何平衡上述各项难题中所隐藏的各方利益。

  燃油税改革,首先会影响到不同政府部门间的利益格局。比如:公路养护部门将无法直接得到养路费,只能找税务部门要养路费;在税务部门内部,地税与国税的收入也会有升有降;当然,农业管理部门、建筑、电力等部门也想维护本行业利益;在燃油生产、销售行业,各企业的利益也会受到影响。平衡如此众多互不协调甚至直接冲突的部门利益,显然超出了税务总局的能力范围。税务部门恐怕无力改变某个行政部门的管理权限。

  然而,近几年来,关于燃油税改革,似乎一直是税务总局唱主角,至多不过是行政机关之间互相协调。这种内部协调有好处,但也有弊端。究竟各方面持有什么立场,因为什么理由支持或反对燃油税,外界不得而知。在这种情况下,民众无从判断各个部门所持的理由是否合理正当。

  恐怕正是由于缺乏外部监督,才导致协调的过程效率低下,一拖七年,议而不决。因为,仅靠内部协调和无外部压力,各部门通常无意作出妥协,积极寻找解决之道。

  同时,燃油税改革涉及数亿人的利益,不同类型的消费者,比如大排量汽车与小排量汽车的车主,轿车与货车的车主,其间的得失将各不相同。而根据法治财政的基本原则,税制改革应当征得纳税人或他们的代表的同意。仅由税务部门自行决定一项税制,或仅靠行政协调出台一项如此重要的税制改革方案,可能不利于顺畅地实施该方案。法律或税制能否顺畅实施,取决于人民是否自觉遵守,而人民是否自觉,则取决于人民是否认可。

  考虑到上述两个因素,最好是将燃油税改革的问题提交全国人大,由全国人大通过完整的立法程序,广泛地征求各个部门和各个群体的意见,从而在最终的改革方案中,恰当地平衡各部门、各群体的利益。一项优良的改革措施,总是经由理性的妥协而确立的,而惟有在公共论坛上,在民众的关注下,理性的妥协才有可能达成。

  几乎所有人都承认,实行燃油税改革,总体而言,利大于弊。因为,它体现了公平原则,可以抑制公路乱收费,也可以在一定程度上引导民众节能,甚至可以解决屡禁不止、愈演愈烈的货运车辆严重超载问题。既然如此,明智的做法就是在经过缜密筹备之后,推出这项改革措施。拿燃油税改革来说,海南省也已进行了尝试,可以为全国人大的立法提供很多有益的经验教训。

  燃油税改革方案拖了七年仍无法实施,我们恐怕应当从中学会一点:没有恰当的立法与决策程序,优良的改革就可能被耽误。燃油税改革方案能否得到顺畅实施,既取决于方案本身是否科学、合理,更取决于制定改革方案的过程本身是否合乎法定的程序,是否让各方充分地表达了自己的诉求,并在最终的方案中,力求各方利益的平衡。


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