燃油税改重在各方利益平衡 程序很关键

　　国务院发展研究中心22日发布的一份研究报告称，我国已经制定征收汽车燃油税的方案，并将择机在全国公布推行。

　　这一说法将已经议论了七年的燃油税改革问题再次提到人们面前。早在1994年，有关部门即正式提出开征燃油税的动议。1997年全国人大通过的《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定。1998年10月 ，国务院提请全国人大审议公路法修正案草案，将“燃油附加费”改为“燃油税”。

　　到2001年1月4日，时任国家税务总局局长的金人庆透露，燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征该税种。过了一年，金人庆再次称“燃油税将择机出台”。国家税务总局换了局长，但仍在择机：谢旭人局长于今年1月11日表示，关于燃油税改革的方案，经过几年的研究，已经有了一个初步的意见，但需要在一个比较合适的时间推出。国务院发展研究中心的报告，至少已经是第四次表示将“择机推出”了。

　　从这些说法的口气看，现在显然不是好时机，那么，究竟什么样的时机才算比较合适？没有人知道，也就是说，燃油税究竟何时推出，实在仍属未知之数。

　　这也不难理解。燃油税改革涉及很大难题，对此人们已经谈论很多：开征燃油税后，是否继续允许高速公路收费？究竟在哪个环节征税，是在生产环节，还是燃油零售环节？征收上来的税款如何在中央与地方之间分配？农业、建筑、发电等不使用道路的部门如何获得免缴燃油税的燃油？等等。

　　不过，一项被人们普遍认为利大于弊的改革措施，却可以一拖七年，迄今仍然在等待时机，在立法与决策历史上，也算一个异数。这或许体现了立法与决策的审慎。但审慎并不等于没有道理地拖延。

　　拖延的主要原因恐怕在于，如何平衡上述各项难题中所隐藏的各方利益。

　　燃油税改革，首先会影响到不同政府部门间的利益格局。比如：公路养护部门将无法直接得到养路费，只能找税务部门要养路费；在税务部门内部，地税与国税的收入也会有升有降；当然，农业管理部门、建筑、电力等部门也想维护本行业利益；在燃油生产、销售行业，各企业的利益也会受到影响。平衡如此众多互不协调甚至直接冲突的部门利益，显然超出了税务总局的能力范围。税务部门恐怕无力改变某个行政部门的管理权限。

　　然而，近几年来，关于燃油税改革，似乎一直是税务总局唱主角，至多不过是行政机关之间互相协调。这种内部协调有好处，但也有弊端。究竟各方面持有什么立场，因为什么理由支持或反对燃油税，外界不得而知。在这种情况下，民众无从判断各个部门所持的理由是否合理正当。

　　恐怕正是由于缺乏外部监督，才导致协调的过程效率低下，一拖七年，议而不决。因为，仅靠内部协调和无外部压力，各部门通常无意作出妥协，积极寻找解决之道。

　　同时，燃油税改革涉及数亿人的利益，不同类型的消费者，比如大排量汽车与小排量汽车的车主，轿车与货车的车主，其间的得失将各不相同。而根据法治财政的基本原则，税制改革应当征得纳税人或他们的代表的同意。仅由税务部门自行决定一项税制，或仅靠行政协调出台一项如此重要的税制改革方案，可能不利于顺畅地实施该方案。法律或税制能否顺畅实施，取决于人民是否自觉遵守，而人民是否自觉，则取决于人民是否认可。

　　考虑到上述两个因素，最好是将燃油税改革的问题提交全国人大，由全国人大通过完整的立法程序，广泛地征求各个部门和各个群体的意见，从而在最终的改革方案中，恰当地平衡各部门、各群体的利益。一项优良的改革措施，总是经由理性的妥协而确立的，而惟有在公共论坛上，在民众的关注下，理性的妥协才有可能达成。

　　几乎所有人都承认，实行燃油税改革，总体而言，利大于弊。因为，它体现了公平原则，可以抑制公路乱收费，也可以在一定程度上引导民众节能，甚至可以解决屡禁不止、愈演愈烈的货运车辆严重超载问题。既然如此，明智的做法就是在经过缜密筹备之后，推出这项改革措施。拿燃油税改革来说，海南省也已进行了尝试，可以为全国人大的立法提供很多有益的经验教训。

　　燃油税改革方案拖了七年仍无法实施，我们恐怕应当从中学会一点：没有恰当的立法与决策程序，优良的改革就可能被耽误。燃油税改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制定改革方案的过程本身是否合乎法定的程序，是否让各方充分地表达了自己的诉求，并在最终的方案中，力求各方利益的平衡。