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为了促进贸易的新出口退税政策，却意外导致了“地方保护主义”的抬头
□记者 钟加勇
没有什么是容易的，中国的改革更是如此。今年1月1日才开始实施的新的出口退税机制，被认为是国家进一步深化财税和外贸体制改革的重大举措，然而在其运行不到1年的时间
里，就遭到了地方——尤其是出口大省的反对，以至于不得不面临再次调整的压力。
出口大省发出反对的声音，是因为它们认为自己在新的退税制度安排中利益受到了“侵蚀”。某沿海城市外经贸局内部文件的政策建议赫然写道：“对于异地出口本地退税的现象应引起关注，避免‘代人作嫁’，增加不必要的地方财政负担。”据知情人士透露，中央派调查组在广东、江苏、上海等出口大省(市)就新的退税方案进行调研时，就听到了许多类似的声音。
按照新的退税机制，出口退税由国家和地方按75%：25%的比例分担。然而，目前在很多外贸公司的出口产品构成中，有相当部分属于采购出口，其中又大多是跨地区跨省市采购，这就产生了征税和退税不一致的问题。例如，广东的外贸公司从江西采购罐头成品，然后在广东报关出口，由于其生产流通环节均在江西，所以其增值税是由江西地方政府征收的，而由于出口货物在出口环节实行免征增值税的政策，所以广东不能从出口货物中征收增值税，然而却要负担出口退税中由地方财政承担的25%的部分。
在这种制度安排下，随着出口贸易的高速发展，出口退税额也将迅猛增长，出口大省在出口商品增值税的征管上往往出现退税额大大高于征收额的情况。尤其像广东等东南沿海地区，一般贸易中90%的产品是异地采购。
因此，深圳市国税局官员符绍珊在2004年第9期《涉外税务》上撰文指出了在现有退税制度安排下可能出现三种结果：要么中央财政对这些地方财政给予适当调节；要么这些地方对所承担部分退税退不彻底或尽可能拖，否则，各地在地方利益的驱使下，有可能采取地方保护主义。
实际上，尽管今年6月国务院副总理吴仪就要求各地政府要认真落实出口退税增量地方负担的部分预算，千万不能由于地方预算不到位而产生新的拖欠，但国家商务部的调查还是发现，“部分地方财政存在预算安排不足的现象”。
中山大学财税系教授杨卫华也向记者证实了地方保护主义的严重倾向，根据他的了解，“目前已经有一些沿海省市不鼓励外贸企业进行收购出口，在当地采购的给予退税，而在外地采购的则不给予”。
事实上，在2004年1月1日之前的出口退税政策，最大的受益者恰恰是东南沿海的出口大省。1994年税制改革之时，在增值税的征收环节，中央财政与地方财政按照75%：25%的大致比例进行分成，而在出口环节，由于出口退税的规模不是很大，而且考虑到出口企业的分布不是很均衡，却是中央财政负担了全部退税，地方政府不承担任何退税责任。但此后中国外贸出口大幅度上升，年均增幅达30%以上，再加上出口退税率普遍上调，出口退税额也在不断上升，使得中央财政支付压力加大。2002年中国的出口应退税额是2118亿元，而当年中央财政为地方政府支出的退税款有530亿元之多，等于是中央给了地方“隐性的转移支付”。但这一转移支付却是反“均等化”目标的，由于不同省份的出口贸易额差别较大，东部沿海地区对外贸易额大约占到全国对外贸易额的九成，其中广东省即占四成，在客观上加大了地区间贫富差距。
利益分享与责任分担的不对称，不断扩大地区差距的转移支付，带来如此弊病的旧出口退税负担机制自然非改不可，中央政府还希望，中央和地方按75%：25%的比例共同负担，可以减轻中央财政的退税压力，并有利于中央和地方共同加强出口退税管理，提高地方政府打击骗退税的积极性。然而，中央每年把替地方出的数百亿元隐性转移支付拿回来，本就意味着地方政府尤其是沿海省市地方财政从中央获得的资金将每年减少几十亿元，如今又面临“倒贴”出口退税的局面，已经占了10年便宜的东南沿海出口大省自然无法心平气和。而无论是形成新的退税拖欠，还是产生地方保护主义倾向，与退税制度改革的初衷都是背道而驰的。
有消息进一步透露，目前商务部、财政部和国税总局正酝酿制定相关管理措施确保“新账不欠”。解决的方案可能有两种：一是出口退税资金完全由省政府负担，然后再由省与省之间进行结算。这样比较方便，在操作上也比较可行，不过省之间的结算会有一定的时间滞后性。二是按照出口退税征税的环节，分生产地和出口地征税的比例来分配退税的25%，不过这并不具有实际的可操作性。
专家指出，现行增值税分配体制是产生出口欠退税问题的现实根源，由于地方政府利益的多样化而导致了退税方式的复杂化。中国高度分权的财政体系削弱了政策改进的效果，这是我们自1994年税制改革以来就看到的，比如给予地方自主权的税收工具选择会或多或少地拉大本已突出的横向差距。但很显然，中国应当尽可能通过市场的调节手段转换税收分配难题的办法，而不是重新集权。
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