上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈

　　 在2012年12月26日举行的“小城市培育试点工作现场推进会”上，浙江初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。一时间，浙江“撤镇设市”试点的消息被媒体广为传播。

　　 为什么要“撤镇设市”？浙江方面给出的理由是在目前的行政体制下，镇一级机构所拥有的行政职权太少，直接影响那些经济强镇的发展——在现有的行政体系下，绝大多数的行政管理权限都是集中在县一级，乡镇一级机构并没有类似的职权。正是因为此，在列入撤镇设市试点的试点镇，将被赋予与县级权限的试点镇，主要是通过“下放事权、扩大财权、改革人事权、保障用地”等四方面实现，同时在城市规划、产业转型、公共服务、人居环境、体制改革等方面实现新的突破。

　　 用有的学者来说，这么做的目的是为了突破“人大衫小”的行政束缚。以浙江省温岭市泽国镇为例，2011年全镇GDP总量为88.6亿元，实现财政总收入11.68亿元，经济体量不逊于中西部的一个县，但是已经连续十多年每年可供工业用地不超过100亩，甚至多年没有多增一亩工业用地。如果不能从镇升为“市”，不解决用地规模等问题，那么这些经济强镇的优势也将失去。

　　 其实，这些困难不仅仅出现在浙江，而是所有经济强镇都会遇到的一个问题。只不过浙江是以“撤镇设市”来应对，而很多省份则“强镇扩权”，如江苏省从2010年开始，就决定在全省20个经济比较发达的镇开展行政管理体制改革试点。江苏面对的问题和浙江差不多，在那些经济快速发展、人口急剧增长的经济强镇，社会管理和公共服务方面因为受传统体制机制掣肘而导致问题多多，从而影响和制约了经济发达镇的进一步发展。

　　 无论是浙江的“撤镇设市”还是江苏的“强镇扩权”，面对的是在行政约束下乡镇进一步发展的问题。两者开出的药方也大概一致，那就是要提升乡镇在经济和社会发展等公共事务上的话语权，实现经济和公共服务的匹配。不得不说，在现有的框架中，这样的解决办法确实能解决一些问题，比如说用地指标和人口问题上，镇政府都有了更大的话语权，能够根据自身的情况采取更为灵活的应对措施，从而促进当地经济社会各项事业的发展。

　　 需要指出的是，浙江省撤镇设市并非是应对“小马拉大车”的第一次举措，早在2007年，浙江就实行过“强镇扩权”——镇级政府将拥有部分县（市）级政府的经济社会管理权限，2007年4月底，浙江省政府为深入实施“中心镇培育工程”，加快推进社会主义新农村建设，出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该《意见》指出，“中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台”。

　　 不过有意思的是，上次浙江省出台“中心镇培育工程”是因为“新农村建设”，而此次“撤镇设市”则是在城镇化的背景下展开。但无论背景怎样，这些措施的最终目标都是协调那些经济强镇的经济和社会公共事务管理权如何与其经济发展相匹配的问题。

　　 为什么行政级别会成为限制经济强镇的进一步发展？在中国，一个城市的行政级别从来就不是一件小事，这意味着这个城市能够获得多大的行政支配权力。在现有的体制下，各个层级的政府拥有不同的经济事务决策权。一旦一个地区——无论是市或者镇的经济发展程度超越了与其相匹配的行政权力，那就会遇到一个天花板：用地规模、人口发展和其他公共事务管理权都会在无形中限制其发展。

　　 在我看来，无论是强镇扩权或者撤镇设市都只是一种头痛医头的临时应对之举，而没有改变制约中国城市发展的顽疾。中国的真正问题在于，城市的发展依赖于行政权力，所以问题的关键是要在制度层面上改变行政制约权的问题，而不是去改变城市本身的行政级别，否则就是本末倒置。

　　 行政决定城市发展的弊病体现在两个方面：第一是一个城市要发展成什么规模是由其上一级政府来决定。《城乡规划法》第十四条虽然规定“城市人民政府组织编制城市总体规划”，但更为重要的是规划的决定权，“直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。”第二是每个行政层级的城市有着不同的人口和资源安排。现在撤镇设市的一个目标是因为用地指标，但实际上还有人口规模控制。假设一个镇按照其经济能力能够容纳30万人口，而且在现实中也有差不多同样的常住人口，但是由于行政层级太低，落实到户籍上却只能有5万人口。在公共服务的规模由户籍人口决定的前提下，那么这个镇的公共服务必然短缺，无法为更多的人口提供更好的服务。

　　 那么，如何改变？在我看来，要让城市快速发展，归根结底就是要破除约束城市发展的种种不合理的行政限制，要让市场在城市发展中起到主要作用。为什么要有行政决定城市规模的限制？一个可能的解释是为了避免地方政府以城市发展为名扩大建设用地规模，从而浪费土地资源。不过从目前的反应来看，行政化的控制用地规模最终并没有解决浪费土地资源的现象，相反倒是逼着出现了另外一些手段，如“城乡建设用地增减挂钩”和“用地指标交易”等手段，无端增加一些地区的土地成本。解决之道在哪里？那就是把由上级控制用地指标改为由市场形成的价格机制。只要土地（包括城市建设用地和农地）的价格由市场决定，那么耕地浪费的现象就会减少，而农民的利益也就会得到保证。

　　 解决了用地这一顽疾之后，还要考虑到各个层级城市之间相匹配的公共事务管理权，按照常住人口规模提供公共服务，而不是以户籍人口为依据。只有这样，中国的城市才能够推动社会经济和各项社会事务发展的引擎。从这个视角来看，目前的撤镇设市和强镇扩权并未触及问题的核心，而只是在枝节上的修补而已。