田享华

　　[ 如果要想在未来十年保持城镇化的高速和健康发展，打破目前的既得利益格局是题中应有之义。其实，一个更大范围的权利平等和资源均等，对每一个人都是好事 ]

　　2011年中国城镇化率超过50%。去年8月中国社科院报告发布的这个标志性数字，被各界解读为里程碑。

　　城镇化快速发展到今天，更多人关注的是它有待完善的那一面。无论是学者称之为“虚假的城镇化”还是“伪城市化”，都充分表明中国未来十年要追求一个更讲究质量、更加真实的城镇化。

　　这一点也被最高决策层所体察，中央政治局常委、国务院副总理李克强去年11月21日在《人民日报》上撰文指出：我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。一周后，李克强在会见世界银行[微博]行长金墉时又说，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。

　　城镇化对当下中国而言，挑战与机遇同时存在，既要弥补城镇化过程中的不足，也要避免新阶段城镇化走上老路。正如李克强所言，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。

　　平等才会回报热爱

　　华中科技大学政治学教授梁木生说，过去发展在效率与公平之间，过于追求效率，而忽视了公平。也正因为如此，这被学者称为典型的“不完全城镇化”，大量农民只是名义上的“居民”。因为城市居民里包括了1.5亿左右的农民工，这些人在城里通常没有城市户籍、缺少住房、保障不足，容易成为城市的过客，这背后存在着较大的社会不公平。

　　即便在农村，政府在公共服务、基础设施建设方面与城市也有较大差距，城乡居民收入方面也有着较大的绝对数差距，这就是李克强所言城乡差距“量大面广”的一个缩影。复旦大学国际关系与公共事务学院教授陈云对《第一财经日报》记者称，对过去的城镇化需要“去伪存真”，因为里面“伪”的成分正在逐步成为下一阶段中国发展的阻碍。

　　陈云以上海为例分析说，城镇化率超过88%，全国最高，但是2400万人口中，有近1000万常住人口非上海户籍，他们在享受城市社会保障、基本福利方面或多或少与户籍人口存在差异。“一定程度上，他们接受的公共服务是分档分段的，这就不是一个整体城市化。”她认为这种差异阻碍内需的扩展，更难以带动一种滚雪球的效应。

　　不仅是在扩大内需上受到制约，这种差别待遇也正在社会一些群体中出现了分裂的迹象。最近，不少城市都出现了集体诉求异地中高考权利的事件，本地户籍群体与外地户籍群体在争取有限教育资源时出现言语甚至肢体冲突，引发了社会的大讨论。陈云称，在过去城镇化过程中，上一代的外地户籍人口承受了这种差异性待遇，但是等他们的下一代出生或者成长在这个城市里，就不再愿意继续默默接受这种差异。“这种相对不公平会让他们感受更加强烈。”

　　陈云认为，如果不及时解决这些分歧，那么就会酝酿新的社会危机，只有一视同仁，给予平等的机会，“这样，将来他们回报给城市的才会是热爱与贡献。”而这也是下一阶段最需弥补的内容。

　　究竟如何评价过去的城市化？梁木生说，过去城市化的高速发展有其道德、公平等局限性，但是其加速发展的积极性也毋庸置疑，在发展到一定水平之后，如果不能解决公平问题，那么原来有效率的城市化就会被扼杀掉，这也是中等收入陷阱的警示作用。

　　跨越中等收入陷阱

　　日前新华社刊发特稿称，李克强几年前就批示国务院研究部门，要求他们深入研究世界银行和亚洲开发银行提出的“中等收入陷阱”、“包容性增长”等问题。“我们推进城镇化，是要走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子，要保证粮食安全，中国的粮食要立足自身，不可能靠世界市场解决，要更加注重绿色发展，加强环保节能，还要深化改革，加强社会建设，推进完善基本公共服务等。” 李克强说，这些都需要国际视野和世界经验，这有利于中国成功跨越中等收入陷阱。

　　曾在日本攻读发展经济学博士的陈云就强调城市化发展过程中，不能将个人权利主张与城市发展对立，更不能将不断开放与流动的社会视为洪水猛兽，像美国、日本就没有户籍差异的概念。当然，不断打破既有的制度门槛也不意味着没有规划与节奏，“这需要有一系列制度改革，而户籍是最具代表性的急需进行改革的制度。”

　　值得庆幸的是，国家发展和改革委员会主任张平去年12月18日也表示，2013年我国将总结全国城镇发展改革试点经验，加快户籍制度改革，完善土地管理制度，抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。他同时承诺，着力提升城镇化质量和水平，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　在张平讲话一周内，在土地制度上就出现了重大进步。2012年12月24日提请人大常委会审议的土地管理法修正案草案，就删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容草案规定。还把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿。

　　户籍制度的改革已提上议事日程，但不完全城镇化并不仅仅造成了本地户籍人口与外地户籍常住人口在享受公共服务方面的差距，即便是城市里同样拥有户籍的人口，在享受公共服务时也存在各种各样的差距。教育就是一个比较明显的领域，有些区域临近教育设备齐全、师资力量雄厚的学校，而另外一些区域则刚好相反。在市场上“学区房”被热炒就是教育资源不够均等化的佐证。

　　当然，这一点已经被更大的主题所涵盖，十八大报告中，在人民生活全面提高这一个目标里面，第一句话就是基本公共服务均等化总体实现。而在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定的时间表，到2015年，我国将在教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等领域的基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。

　　改革释放巨大需求

　　下一步的城镇化，并非是简单恢复公平，而是重新调整利益分配格局，让更多群众在城市化过程中获益。陈云说，这并非是一个“零和”的博弈，并非一方多得，另一方就少得。也就是说，当把公平作为下一阶段城镇化发展的重心，并不意味着效率就会受到大幅影响，也可能创造出更大的市场需求，进而形成良性循环。

　　不过，阻力也显而易见，陈云认为，如果要想在未来十年保持城镇化的高速和健康发展，打破目前的既得利益格局是题中应有之义。“其实，一个更大范围的权利平等和资源均等，对每一个人都是好事。只有大调整才会有对公平公正的大回归，对于那些抵触者而言，也是得大于失。”

　　李克强曾强调说，从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也会给城市发展提供多层次的人力资源。

　　国务院发展研究中心对外经济研究部部长隆国强日前接受本报采访时说，因为很多农民实现了职业的工业化或者服务化，但是他的身份、生活没有城镇化，难以像一个市民那样产生对消费品、对服务的需求。如果把这十几个百分点，真正转变成市民，就会对住房产生需求；如果要使这部分人安居乐业，就要创造稳定的就业机会，提供完整的社保，相应地，就会对城市的公共交通和基础设施产生强烈的需求。

　　隆国强说，如果城镇化率再提升十几个百分点，将囊括2亿人口；如果未来城镇化达到70%，还有20个百分点，将涉及接近3亿人。这个需求是巨大的，如果要把这个需求释放出来，不是靠经济刺激政策，而是要靠改革。