崔威

　　此举可能会引发地方立法听证的浪潮，但这是值得承受的、良性的“不便”

　　2010年10月，《车船税法(草案)》公开征求意见。仅仅一个月内，全国人大就收到了近10万条公众意见，例如，有关不同车型税负的公平性，以及对于原本作为一种财产税的车船税，应当如何有效实施环境税政策，等等。然而，车船税法的一个特别之处，亦即它将成为第一个以国家法律形式制定的“地方税”，尚未得到公众应有的重视。

　　交给地方政府还是人大？

　　目前，中国具有制定法基础的两个税种，企业所得税和个人所得税，均为“共享税”，由中央政府决定对什么征税以及征多少税，将部分税收收入划分至征税区。与此不同，未来地方税的税收将全部收归地方政府，按惯例，有一定权限自主决定税基、税率以及如何征税。

　　目前的车船税由国务院行政法规调整，由省级人民政府在国务院规定的范围内决定适用的税率。省级人民政府还有权决定是否给予某些类型的车辆免税待遇，以及纳税人何时、何地、如何纳税。《车船税法(草案)》延续了这一惯例，并提议将实际适用税额的决定权，在国家法律和国务院规定的额度范围内，授予“省、自治区、直辖市人民政府”。但是，将一种地方税提升至国家法律地位，引发了一个新问题：税率、免税等的决定权应当归于地方行政机关，还是应当授予地方立法机关？

　　这个问题以前从未出现过。因为当国务院决定开征一种地方税时，它作为全国最高行政机关，无权将规章制定权授予地方人大，因此，自然就将需要下放的决定权授予下级行政机关。

　　另一方面，当全国人大决定开征一种地方税时，它作为全国最高立法机关，可以将部分决定权授予地方行政机关，也可以将其授予地方立法机关。在地方行政机关和立法机关之间，应当如何选择呢？

　　要回答这个问题，仅仅从抽象的“税收法定”原则出发可能是不够的，需要考量全国人大将一个税种设计为地方税的初衷。这对于国家整体公共财政体制的建设非常重要。

　　征税权下放地方的理由

　　自从十六届三中全会以来，推进“赋予地方适当的税政管理权”就被提上了政府的重要议事日程。尽管“税政管理权”下放的含义仍然很模糊，但是，显而易见，它并非简单地意味着由地方政府负责征管，自从1994年税制改革以来，地方政府已经组织征收了多个税种，这很难构成未来改革的方向；“税政管理权”下放也不仅仅意味着分配给地方的税收在全部税收中占更大比例。如果这是设计地方税的目的，改变共享税的分配比例也就足够了。事实上，它意味着给予地方政府更大的权力来决定在其各自的辖区内对什么征税、征多少税。

　　但是，税收管理权下放为何应当成为中国公共财政体系的目标？尽管对其原因的清晰论证还较为少见，但近年来，许多税收政策的讨论都暗含了这样一种理解：征税权的下放可以提高地方政府的效率并明确其责任。

　　中国政府大多数类型的支出都由地方政府负责。尽管根据国际通行标准，支出责任在中国可能太过分散，但在许多方面，对于各种支出需求的紧迫程度，地方政府的判断无疑更为准确。特别是，它们更容易衡量，对于某项资金来源不足的支出项目是否确实值得通过征税为其筹集资金；反之亦然，它们也更有能力判断，需要优先安排的支出项目是否已资金充足，有无必要增加税收收入。

　　与上级政府相比，地方政府更适合扮演确保税收的社会利益和社会负担相符合的角色。如果允许地方政府对其预算支出和税收收入的幅度自主调整，并且地方民众能够监督地方官员以确保他们做出从长远来看是正确的决定，即使短期难免出现一些错误，也能达到上述效果。事实上，很多国家的学者和政策制定者都倾向于将上述观点作为制定地方税的基本的正当理由。

　　良性的“不便”

　　从上述基本理由出发，地方立法机关参与地方税制建设的必要性就非常明显了。因为无论是出于制度的基本内涵，还是《预算法》的具体要求，地方立法机关都是地方预算的最终决定者，有权决定支出额和征税额。另外，就近年的政治导向而言，允许地方立法机构在地方预算决策中扮演更重要的角色，是国家目前提高政府财政责任的主要战略。如果在决定向地方立法机关还是行政机关授权设定车船税税率时忽视了这一点，无疑将是一种战略上的失策。尤其是考虑到地方税设立初衷，以及车船税是第一个由全国人大以国家法律形式制定的地方税的事实，如果将来车船税征税幅度又变成地方行政机构提交预算提案时轻易被淹没的一个细节，将极具讽刺意味。

　　当然，由地方立法机关设定车船税的税率也许会明显地引起诸多“不便”。地方政府不能再简单地委派其财税机关做出相关规定，而是需要与同级立法机关积极协调。另外，相比行政机关采纳的类似程序要求，立法机关往往有着更健全的立法公开听证程序，这意味着如果地方财税部门想要实行某一税率，就不能仅仅在部门之间沟通、向财政部和国税总局的少数官员、以及可能并不关心这样一个小税种的地方政府领导汇报，而是需要向更大范围内的公众解释并论证这一提议的正当性。把税率设定权交给地方立法机关的决定甚至有可能会引发地方立法听证的浪潮，这一现象或许前所未有，但总体是一种值得承受的、良性的“不便”。《车船税法(草案)》提交全国人大审查，并广泛征求社会各界的意见，本身也许就构成了暂时的“不便”。但是，这正是法治和民主所倡导的，也是中国税制改革发展不可逆转的趋势。

　　某些政策制定者可能会担忧，地方立法机关有可能并不切实考虑地方财政需求，为了取悦公众而将车船税率设定过低。但是，目前尚无证据表明这种情况会发生，而且过去的例子也表明，地方行政机关同样可以为了迎合特定利益群体的需求，出台饱受争议的税收减免政策。换句话说，这一风险并非取决于是否将税率设定权授予地方立法机关，而是将权利下放给地方的必然后果。

　　但是，即使中央政府不能对地方立法机关下达命令，仍然可以通过以制定车船税税收指标来估算地方财政需求的方式，保留某些控制。目前，中央政府将地方征收的车船税实际税收额作为决定每年转移支付力度的考虑因素。如果将来转化为某一指标或标准额，就可以让地方政府承担不达标的后果。因此，车船税税率设定权应该授予有权制定法律并做出预算决策的地方立法机关，而非省级人民政府。根据《立法法》和《预算法》，也就是应交给省级和“较大的市”的立法机关。将车船税征税权下放到地方，意味着将权力授予地方立法机关，这是将地方税上升为国家法律形式的内在要求。

　　这也意味着，目前《车船税法(草案)》中所设定的由国务院进一步规定适用税额范围的安排并不妥当。鉴于税收法定的原则和车船税已经推动立法的事实，适用税额范围的确定权仍然保留在国务院，明显有“进一步退半步”之嫌。而在地方适用税率的决定权授予地方人大的前提下，更将构成体制冲突。因此，无论是中央还是地方政府，对车船税的规范权应当仅限于征管，而税负的决定权应当在国家法律限定的范围内，彻底赋予有立法和预算决策权的地方人大。

　　作者为中国政法大学教授