电信改革海外新动向：放松管制
电信改革海外新动向
在自然垄断观念、电信市场结构、产权结构调整、监管机构改革等多个方面，国际上都有着不同的理念和操作方式，但放松管制是大家基本认同的方向
云晴/文
进入2014年，国内电信市场不断释放出政策调整的信号。从放开虚拟运营市场、引进民资、成立铁塔公司做横向切割、直至最近的放开价格管制，这些事件都在不同程度上体现了放松管制在决策层已逐渐占据主导地位。
放松政策管制只是手段，最终的目标还是消除垄断、提升行业效率，实现社会福利的最大化。
当前放松政策管制的行为，有些类似于上世纪70年代西方石油危机后，经济理论由凯恩斯主义转向新自由主义的情况。在社会实践中，尽管很多国家都经历了自由主义到凯恩斯主义再到新自由主义的发展历程。然而，因为对效率和公平平衡点选择的不同(受到意识形态的影响)，各个国家的电信管理政策改革呈现出各种不同的形态。
例如美国社会以个人主义为中心的自由主义意识形态决定了其难以接受政府干预社会事务，最终的结果是国家对公共管理事务采取更多松绑的态度；而在德国，社会主义市场经济的意识形态决定了其更关注社会公平的问题，因此德国在电信政策上呈现出市场力量和政府管理力量均发挥出重要作用的态势；英国则带有较明显的撒切尔主义痕迹——私有化进行得较为彻底。
尽管路径不同，但均是从电信市场的自然垄断性、电信市场的产业结构、产权结构及管制政策等方面放松电信管制，借鉴其他国家在这些方面的做法有助于理清我国电信改革的方向。
电信市场是自然垄断吗
传统支持电信领域管制的观点认为，电信行业具有自然垄断性，也就是说由于大规模的投资沉没成本和规模经济，行业中存在适度的垄断才有效率。
然而，在电信行业与其他信息行业发展融合日益深入的同时，这一基础发生了动摇：首先是多种技术的并存，每一种技术实现都存在着比较优势，多家企业提供生产手段和产品呈现更多的异质化，垄断已不能带来成本效率；其次是网络建设和互联的成本随着技术的发展大大降低；最为重要的一点是，随着信息技术的发展，电信服务的替代服务更为丰富，这导致的结果是需求曲线更为平坦而有弹性，如此一来市场的自然垄断性在需求角度受到了削弱。
目前电信市场的自然垄断性随着技术、产业、竞争对手的发展呈现出逐渐弱化的趋势。因此放松政策管制具备良好的现实基础。但在市场充分竞争的前提下，又该如何理解“垄断”？
美国非常重视构建自由开放的市场竞争体制，因此在政策设计上对行业垄断的打击是明显的——非价格性的行业壁垒基本都会在第一时间内被“拆除”。
1994年，克林顿政府提出“全球信息基础设施行动计划”，鼓励私营部门投资，为所有信息提供者和使用者提供开放的网络通道以及普遍保障服务。1996年进而提出“新一代互联网计划”，积极扶植对新一代互联网及应用技术的开发，以此保持美国在互联网方面的优势。布什总统时期，美国采取了一系列的措施，其中“为新的内容和在线服务提供免税政策”体现出鼓励民营企业参与信息服务提供的指导思想。
但是美国另一方面又会对一些垄断行为做放行处理。
2011年，美国第二大运营商AT&T公司计划收购第四大运营商T-Mobile。当时，AT&T拥有9550万无线用户，T-Mobile拥有337万无线用户，两者合计将达到约1.29亿用户，因此，两家公司合并后将产生一个美国规模最大的运营商。从用户规模角度来看，美国电信市场的垄断程度可能加剧。
作为监管部门的FCC对这次并购行动进行了深入的调查研究。面对当前新形势下的电信市场，如果监管部门只考虑市场垄断的因素，此次交易显然是不合理的。但对FCC而言，它需要把这次交易放在整个产业的发展环境中，对其综合影响进行审查。
2010年3月，FCC公布国家宽带计划细则，目标是在十年内为90%的美国家庭提供100Mbit/s的宽带网络。2011年美国国情咨文中也提到：“在接下来的五年之内，我们将使‘企业在覆盖美国98%的范围内部署4G网络’成为可能。这不仅关系到一个更快的网速和更少的掉线情况，而且还关系到更好地将美国每个地方与数字时代联系起来。”
也就是说，FCC当前需要考虑的一个重要问题是如何更好地协调资源，使AT&T成为美国移动宽带战略的具体落实者，进而构建良好的产业生态，实现国家宽带战略。是否需要赋予它一定的“资源垄断”地位？在面对这一问题时，FCC没有简单教条地武断行事。美国市场监管者对“垄断”有不同的解读。
在观察“国家铁塔公司”的成立时同样也不可简单地理解为一种变相的“垄断”，关键是在国家对基站公司的定位是否准确、监管边界是否划分准确、管制是否恰当等问题。
电信市场如何调结构
对市场结构的调整一般有三种方式：一是引入民营竞争主体，与垄断运营商形成竞争——类似目前引入虚拟运营商的动作；二是引入国外电信运营商与垄断运营商进行竞争，该形式在国内甚少使用；三就是通过横向或是纵向拆分的方式形成运营商合理的竞争格局。
在市场格局调整方面，我们可以观察日本的案例。1997年，日本NTT被拆分为4个公司：1个控股公司，2个本地公司和1个长途/国际公司。到1998年6月，日本形成了5个主要的本国公司集团(NTT、DDI、TTnet、日本电信集团、KDD/toyota)和3个外国公司。同年日本取消外资进入电信运营的禁令，World Com、BT和Global One等进入日本。
目前日本已经逐渐形成NTT、KDDI和软银三强鼎立，eMobile、IPMobile随后，以及众多中小运营商为外围的“寡头垄断，大中小共生”市场格局。竞争环境的营造和产业结构的合理使得日本成为了全球最早提供3G技术的国家，也是目前全球应用通信技术最为成熟的国家。
产权改革怎样进行
国际上电信企业产权结构改革基本采取两种模式：一种是对在位的垄断运营商实施完全民营化，也就是说通过产权改革后，企业的控制权交给民营经济；另一种是对运营商进行部分民营化，即国有运营商的国有股份减少，但是控制权依然属于国家。
这一产权结构调整比较彻底或是较为颠覆性的是英国电信市场。1984年，在撒切尔夫人“人人努力，消除消极怠工”的指导思想下，英国通过《电信法》，废除了英国电信的独家垄断经营权，允许私有化。同年，国营的英国电信公司改为英国电信股份公司(BT)，并出售了该公司51%的股份；接着1991年英国政府又出售了48%的BT股份，使得英国最大电信公司全部民营化。随后英国电信市场全部开放，并取消电信业务许可证制度，改为备案制度。
至此，英国电信行业基本开始姓“私”。
监管机构如何再造
纵观国际，很多国家对电信行业的监管都经历了政府直接运作公共事业、政府管制企业、成立独立监管部门等循序渐进的阶段。在这一系列的改革过程中，政府对管制松紧程度的理解、政府与产业的关系、政府与被管制对象的关系都有不同程度的变化。
仍以英国电信改革情况为例，2003年7月17日，英国议会批准通信法草案，将原有五家监管机构融合为一家——OFCOM，以应对产业融合的趋势，提供统一的监管。
在3G发展的初级阶段，OFCOM担当的是产业监管者和市场秩序维护者的角色；在3G发展到一定的阶段后，OFCOM的角色又转变为帮助运营商拓展用户市场，推动产业发展的角色。当时英国电信(BT)在英国固话市场占据了垄断性的市场份额(73%)。为了限制其垄断地位，OFCOM出台了一系列限制BT在宽带市场上垄断的政策，并于2014年提出分拆BT的建议，即将其网络部门BT Wholesale与BT Retail分拆。BT当时提出了几点反对意见：分拆会阻碍技术创新发展动力，影响英国21世纪网络计划(类似国家宽带计划)，同时通过主动开放网络给竞争对手(即提供公平接入)同样可以实现削弱垄断而无需分拆等。OFCOM最终接受了BT的建议而没有实施拆分。
在美国，20世纪30年代出现了空前的经济危机，为了保障新兴的电信业平稳发展，根据1934年《电信法》，美国成立了联邦通信委员会(FCC)。2001年9月13日，为应对三网融合的要求，FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监管。
在欧盟地区，各个成员国设立的管制机构不仅独立于企业，也独立于相关的政府部门，管制权力来源于立法，向国会等立法机构负责，经费来源于频率、码号等管制收费或是财政拨款。上述例子都可以看到，独立管制机构的设立和相应立法工作的完成，是各国认为有效管制的重要基础。
总而言之，在自然垄断观念、电信市场结构、产权结构调整、监管机构改革等多个方面，国际上都有着不同的理念认同和操作方式。放松政策管制却是大家基本认同的方向。在可能成为中国电信[微博]改革历史上重要的转折时分，认真对这几个方面进行思考分析，找到合理的平衡点，是非常有必要的。
作者为海南移动三亚分公司副总经理
【作者：云晴/文 】
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