全面理解国有经济主导作用

　　作者 陈小洪(国务院发展研究中心企业研究所原所长)

　　十八届三中全会指出，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用。那么，如何全面地理解国有经济的主导作用的意义，是深化市场经济必须弄明白的首要问题。

　　早在1997年，国务院发展研究中心组织了对国企改革的研究，由吴敬琏教授负责完成了“深化国有企业改革的综合配套研究”课题报告。

　　报告认为，必须优化国有经济的布局结构，调整国有经济布局的基本原则，是按照优先顺序首先考虑排在前列的行业的需要。

　　如何决定优先顺序，或者说优先投资的重要领域？报告提出了三条：一是以市场经济中的国家职能为准绳，二是兼顾国有经济的现有基础，三是中国当前的政治与经济情况。

　　根据上述原则，报告认为国有经济优先安排的领域是国家安全、大型基础设施建设和运营，特大型不可再生资源的开发项目、对国家长期发展有重大战略意义的高新技术的开发。所以，现在三中全会对国企改革的政策调整，与该报告的思路是一脉相承的。但是，正是这种国企改革脉路，很多严重偏向西方市场经济体制的人，并不一定能够理解。对此，需要阐述清楚，认清形势，破除对立情绪。

　　国有经济的主导作用体现在五个方面

　　一是推动国民经济的整体发展。这就不仅要求国有企业有良好业绩，同时不能仅着眼于自身的发展和效益，还必须看其对国民经济整体发展的影响。国有经济与非国有经济公平竞争有利于企业提高效率；但国有经济由于政策“偏爱”限制非国有经济发展时，可能就需要研究国有经济改革，包括国有股减持乃至“退”的问题；当国有企业行为不规范因而影响非国有经济发展时，就需要按公平竞争和交易原则规范国有企业行为；在出现国民经济系统风险时，可要求少数特殊国有企业提供特定的“经济调控和拯救功能”。

　　二是全面理解国有经济在重要行业和关键领域的作用地位。这些行业领域，即十五届四中全会所说的“国有经济要控制的行业和领域，”主要包括：“涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业，以及支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业。”

　　中央文件为什么重视国有经济在这些领域的作用地位？笔者理解是：这些领域往往存在市场失效。这是30多年国有企业改革的成果，发挥这些企业的作用，同时深化改革，使其发挥更大的作用，不仅是利用中国最宝贵的企业组织资源，亦是与中国社会政治历史传统的合理结合有着密不可分的关系。

　　其次，这个判断也与中国的政治历史传统有关；第三，但重要作用未必是支配性的作用，更不是说这些行业所有企业都是国有企业，尤其是高竞争性的高新技术产业，国有企业只应理解为已存在的或少数必须国家建的国有企业，国有经济在有关企业可以控股，也可以参股；第四，更重要的是重要行业和关键领域范围，会由于企业进步、产业发展发生变化，国有企业和国有资本发挥作用的方式亦会相应变化，总的方向是更多地发挥支持和拉动其他企业发展的作用。

　　三是在占大多数的其他产业领域，国有企业与非国有企业将是平等的合作关系或竞争关系，原则上国家不应通过政策特别支持这些产业的国有企业。

　　四是国有经济的作用决不仅指国有控股企业的作用。十五届四中全会在说明国有经济控制力时指出，包括用参股的方式保持控制力。这就意味着，即使在“重要行业和关键领域”，亦包括其他行业领域，国有经济的控制及影响方式也可以是国家参股企业，国家可以只是一个有战略目标的财务投资者。

　　五是理顺国有企业与非国有企业及社会的关系。理顺关系的主要表现是，明确与其他竞争者和合作者的基本关系是平等市场主体间的关系，不能滥用在重要行业和关键领域支配地位带来市场优势，要上交红利和各种税费(含资源税费)，回报社会。

　　在上述方面，国有经济目前都发挥了积极作用，同时存在问题。这与国有企业的利益驱动及相应行为有关，与企业环境系统，如金融系统因国有企业不同程度隐含政府的支持或担保因而更愿给予融资支持有关，还与国家有关政策法规不到位不明确有关。三中全会文件明确了政策方向，但如果缺乏全面配套的政策法规，问题就会出现。

　　国有经济的背后涉及到国家所有权

　　国有经济的背后涉及到的是国家所有权，国家所有权政策的实施效果如何，不仅对中国国有企业的发展和改革，而且对中国经济的发展有重大的长远和现实的意义。

　　首先，应明确和实施国家所有权政策是项系统工程。应对功能性的国有企业，根据所在领域的主要矛盾和问题，评估梳理企业发展前景，明确不同企业基本功能及相应的条件，确定具体目标和行为规则，尽可能利用市场机制。对竞争性的国有企业要以强化竞争、改进治理为重点推进国企改革发展。

　　其次，要形成三个系统。第一是形成与国有企业有关的国家所有权政策的政策体系，其实质是国家所有权政策和其他公共政策都是相互协调地服务于国家发展和改革目标的公共政策。其他公共政策主要不同是，国家所有权政策直接所及的对象只是国有企业(及国家出资)，突出效率(资本效率和社会公共服务效率)，其特点是依法定程序实施。但是，国家所有权政策关于企业目标和行为规范要求必须与国家有关公共政策一致和协调。

　　第二是要建立和形成保证国家所有权政策不断完善和有效实施的组织体系。其一是明确国家(立法和行政)的国家所有权政策决定和制定机构、政策实施机构、国有企业三种组织机构在国家所有权政策方面的目标和职责。其二是要形成国家所有权政策制定、执行、监督分离并相互作用、制衡的体系。要在政府(或行政)系统内理顺国家所有权政策制定及执行的体系，保证政策的协调和有效，如要明确国家出资人机构按照政资分开原则，是国家所有权政策的执行者，可以参与制定，具体明确有关职责。其三要逐步建立保证国家所有权政策实施的法规体系。

　　与国有企业有关的经济法及反垄断法等要进一步健全，如必须明确除非有法律明确规定，反垄断法适用于国有企业。针对不同类型国有企业分类立法，我国公司法适用国有公司，目前可能首先要考虑出台规范政府直接干预较多的平台类投资公司的法律，分类出台具体明确不同类型企业国家股东及其代表责任的法律。对不同的国有企业要考虑利用公司章程、国家合同等法律形式，具体明确对国企的规范。

　　国有企业应按功能作用与产业性质改革

　　从基本面看，根据市场经济体制下国有企业的基本功能和产业的经济性质，国有企业可以分为两大类：特殊产业领域和一般产业领域。对不同的产业领域国家所有权政策将有所不同。

　　特殊产业领域是存在着市场失效问题，与国民经济命脉和广大公众利益有关，国家必须或有必要投资的领域。该类产业领域，还可以再分为安全、自然垄断、重要基础设施和基本公共服务几类。

　　这类产业或事业有三个突出特征：一是由于技术进步、环节可分性、“替代业务”出现，整体或在部分环节会有竞争性，但总体地看由于费用劣加性和规模经济等原因，业务往往是自然垄断或准自然垄断或是寡占竞争型。二是服务于广大国民的公益性显著。三是产业事业发展相对较易受政治因素或社会政治及经济的历史传统影响。

　　一般行业领域都是竞争性产业，包括战略的产业，主要是支柱产业和战略性新兴产业，也包括非战略性产业。

　　所谓战略性产业，主要指该产业领域的发展对国民经济的发展作用重大，例如技术含量高的同时经济前景大的所谓“战略性的新兴产业”和支撑或拉动作用大的支柱产业，包括能源产业、基本原材料产业、重要的装备产业、IT电子产业中的某些领域及重要的流通产业。这些产业往往都有生产和经营的规模经济和网络经济的特性，但主要靠以技术和资本实力为基础的竞争力决定产业的水平能力，不存在自然垄断问题，不使用自然形成的稀缺的公共资源(如频率、航线、特殊地理位置(码头、机场等))。

　　能源和原材料企业的竞争力与自然资源拥有情况有关，但由于资源开发水平与技术能力有关；资源开发的规模经济性与技术和资源的具体情况(如矿的规模和结构及与生产地或消费地的远近等)相关因而差别很大；资源集中地和消费地往往不一致，以及存在广大的市场或消费者，因而存在多种可行的产业链或商业的发展和竞争的组合模式。

　　竞争具有全球性，因此能源和原材料产业本质上是竞争性的，尽管由于规模经济可能会引致出寡头竞争，但成为寡头的经济性与特殊产业领域的情况是不同的。将一般产业领域分为战略和非战略两类，不仅是因为战略产业领域重要，对这些产业领域的发展，国家可能要给予特殊的政策支持，如果涉及自然资源还要有相应的环境标准规制。

　　目前的中国国有经济布局的数据，表明中国实际的国家所有权政策，是将特殊领域和一般产业领域中的多数战略性产业，作为国有经济投资布局的重点，国有经济在这些产业领域的份额较大。

　　调整国家所有权政策与国有经济布局关系

　　国家所有权政策与国有经济布局及其调整政策有密切关系。某种意义上，两个政策只是针对同一问题的不同视角。二者的交集，是对国有经济功能作用目标的基本认识。不同的是，国家所有权政策还要包括对国有经济规范管理的内容，即同时着眼于国有经济如何管理(及定位)，有管理工具手段的含义和内容。而国有经济布局和调整的政策，主要着眼于如何确定合理的国有经济布局和调整的原则、结构，调整的步骤程序及条件，包括如何与其他情况及政策配合(如与资本市场配合安排)内容，根据国家政策等确定购股者条件等有关的内容和政策安排。

　　国家所有权政策和国有经济布局及调整政策的关系，总体的看，是前者指导后者，国家所有权政策中有关国有经济投资方向和功能目标的政策，将影响对国有经济布局现状的评估及调整方向设计，亦对布局调整方案的具体设计和实施有影响。但是国有经济布局及其调整的实际方案，亦对国家所有权政策，尤其是阶段性的国家所有权具体政策会有影响。当调整的实际进程由于资本市场或其他原因与目标方案有所不同时，国家所有权具体政策亦相应需调整明确，否则政策难以有效管理和实施。