“市场决定”考验政府作用

　　加大行政体制改革力度，是首当其冲的改革“大考”，其主要内容是转变政府职能、创新管理方式、优化组织结构等

　　文/聂高民

　　十八届三中全会关于“市场在资源配置中起决定性作用”的纲领性概括，成为全面深化改革的鲜明路标。明确“市场决定”后，如何理解并实现全会提出的另一要求——“更好地发挥政府的作用”？

　　更好发挥政府作用，必须紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用的根本要求，把政府过多干预微观事务的越位之手收回来，激发市场主体活力；把充当市场运动员的错位角色转过来，让政府成为维护市场竞争秩序的保障者；把市场监管和公共服务的缺位职能补上去，让政府更好地保障或提供公共服务；把弹性空间过大的管理事务规范化、法制化，使必要的职能既有效率也有边界，提升市场预期的能见度。

　　市场取向的改革对政府显然提出了更高要求。加大行政体制改革力度，是首当其冲的改革“大考”，其主要内容是转变政府职能、创新管理方式、优化组织结构等。

　　“退位”与“补位”

　　转变政府职能，首要是围绕减少政府对经济社会微观事务的直接干预，激发经济社会发展活力。

　　中央政府部门并不必要过多直接干预微观事务，要继续通过简政放权，最大限度减少对微观事务的行政审批，还要减少其他非审批性手段对微观事务的行政干预。对于直接面向基层、面向众多市场主体的管理事务，由地方和基层管理不仅更便民、更有效率，而且相比层层上报更能减少整个经济社会的交易成本。中央政府对这类微观事务应当坚决下放地方和基层。

　　在放权问题上，可能会有种种难以下放的理由，例如控制总量、过剩产能等等，但这并不能构成不下放的理由，而应该把下放权力和政策指导配套进行。

　　各级政府都应该大幅退出行政手段直接配置资源领域，特别是不宜充当市场运动员的角色，这是一种错位的不当手段，严重不符市场经济规律。政府所有经济管理职能都应着眼于引导和保障平等竞争的市场秩序和微观活力，不能无视市场主体痛痒而自成逻辑。

　　转变职能，还要使退出越位和补上缺位配套进行，特别是减少审批应当与加强市场监管配套推进，下放权力要同加强必要的规划、标准等政策指导相结合，防止出现市场秩序真空。要很好吸取历史上“一放就乱、一乱又收”的教训，通过配套改革堵塞放权后可能反复的路径。

　　加强政府提供各类公共服务职能，关键要从根本上建立责任政府，改革政绩评价机制，配套推进财税体制改革。

　　经济手段与法律手段

　　创新政府管理方式，是实现国家治理、政府治理现代化的深刻改革。

　　中央政府宏观调控要实现科学化、机制化，并逐步实现法制化。要以财政、货币政策的经济手段为科学宏观调控的主要手段，减少不规范、随意性手段的运用，特别是不能把直接对微观事务实行的行政干预扩大为宏观调控手段。

　　实现宏观调控机制化，需要更好建立有关部门间的协同机制，建立有序的程序规则、决策要件、手段边界，给市场释放必要的可预期能见度，这对维系市场活力十分必要。

　　宏观调控在同一市场内只应有一层调控主体，就是中央政府，各级地方政府一般不应有独立宏观调控职能，不能事事都要上下对口。

　　地方政府离微观主体更近、更直接，需要加强的是公共服务、市场监管等职责。填补这些职责主要应该完善法律手段和经济手段，而非强化行政手段。

　　需要通过加强立法加以规范，提升政府责任主体意识和微观主体法制意识、权利意识。完善和规范经济手段和法律手段与减少直接行政手段相配套，才能使转变政府职能更可靠，更制度化。例如市场监管是事中事后以法律为依据的监管，只有加快完善市场监管的手段，才能更有力地对减少审批手段创造条件。

　　创新政府管理方式的另一个重要方面，是要利用社会力量形成有效政府治理，改变事无巨细都归政府管理的局面。

　　这里包括两个层面，第一层是把本应或本可由社会组织承担的职能，要移交社会组织；第二层是本属政府职能的事项，也并不必然都由政府直接操作，有一些可以通过购买服务方式交由社会组织承担，某些公共服务可以通过竞争加监管手段引入经济主体提供。

　　只要推进权责体系健全、完善市场秩序和监管，即使需要政府加大投入的公共性、民生性领域，也可以引入或配套民间社会资本，让政府从各种准经营角色中逐步退出，更大发挥市场主体、社会主体的活力。

　　横向与纵向优化

　　优化政府组织结构，即以政府机构改革为载体，完善行政权责体系与工作机制，这是转变政府职能的必要保障。这一改革任务有两条主线：

　　一是在同一层政府部门横向关系上，优化政府机构设置和职能配置，进一步解决机构重叠、职能交叉、责任不清问题。某些责任扯皮不清，本来是管的部门过多造成的，有时反而会成为进一步增加机构和编制的理由。为此，确定政府部门职责，不能只说权，不说责，应当先明确哪件事情出了问题，应该由哪个部门承担责任，先有责任，以责溯权，才能更好实现权责一致的职能配置。

　　政府机构和编制适应发挥市场作用的要求，还有进一步精简优化的空间。大部门制改革应该主要从职能归类融合方面理解，不是把外部结构搬到内部结构，变外部扯皮搬到内部扯皮，要在“大部门”内部结构优化上深化改革，优化流程，建设职能科学、流程顺畅、运行高效的服务型政府。

　　二是在政府纵向关系上，优化纵向行政层级和职责。中国的五级政府管理并不比其他国家三级政府管理更有效率，在减少政府对微观事务干预基础上，要研究减少政府层级的途径，积极探索省直管县(市)改革。

　　由于各层政府所辖行政区域的数量差别较大，需要认真考虑行政区划设置与各层政府管理幅度的匹配，为减少政府层级创造条件。探索政府管理事项实行事权分级管理体制，逐步形成适应现代市场经济要求和治理效率的中央和地方事权关系。

　　围绕市场与政府关系的调整，还必须加快建立现代财税制度，在明确事权基础上健全财力与事权相匹配、事权和支出责任相适应的制度。

　　改革税制，构建和完善地方税体系，在考虑增加必要税种的同时，必须考虑在总量上不能再增加税负总水平，研究政府税负占GDP比例的稳定机制，扭转该比例近20年的长期上升趋势。未来中国面临资源税、房产税、环境税乃至其他财产税等税种的加税因素，虽然对调节经济、促进转型十分必要，但从稳定税负水平考虑，还需配套设计减负措施，特别要进一步支持小微企业减轻税负，以维护市场活力和公平竞争。

　　(作者为国家发改委经济体制与管理研究所所长)