中国经济学会理事刘满平

　　本报记者 段心鑫

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

　　价格改革大多集中于能源能域，中国经济学会理事刘满平在接受21世纪经济报道专访时就指出能源价格机制是能源市场体系建设的重点与核心，能源体制的改革的最佳突破口应放在能源价格形成机制改革上。只有能源价格机制理顺了，才能吸引更多的资本进入能源行业，才能为打破行业垄断和实现充分竞争提供制度上的保障。

　　破行政垄断为改革前提

　　《21世纪》：能源行业作为国有经济非常集中的行业，其发展混合所有制经济的所需要的基础和条件是怎样的？非公有制经济目前在能源行业的地位如何？

　　刘满平：非公有制经济在能源各个领域的地位和实力不一样。从三个行业比较来看，煤炭行业生产集中度低，是一个相对开放的竞争市场，市场化程度处于最高水平，非公有制经济发展相对较好。油气行业由于严格的市场准入限制，无论是上游资源配置、开采、中游加工还是终端销售网络都基本形成三大国有石油公司寡头垄断的市场格局。

　　电力行业可以说是所有能源行业中市场化程度最低、竞争程度最差、非公有制经济地位最低的部分。到目前为止，我国还没有真正形成发电、输电、配电和售电等四个环节分开，后三个部分仍融合在一起。

　　《21世纪》：能源行业发展混合所有制经济，目前还有哪些制度和政策性的障碍？

　　刘满平：我觉得主要有三个方面的障碍，首先是法律法规限制，市场化改革的配套措施跟不上。一是法律法规建设跟不上，规范市场行为的制度不完善。如至今没有出台《石油法》、《天然气法》，现有的《煤炭法》、《电力法》与现状不匹配，至于规范市场行为的《反垄断法》、《反暴利法》更无从说起。二是政府管理体制变革不适应市场化的要求。有改革的意向，但改革的速度太慢，在取消行政垄断、加强安全生产、保护生态环境等方面的力量却相对薄弱。

　　其次是传统体制障碍。2005 年，国务院就发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确提出允许非公有资本进入垄断行业和领域，在电力、石油行业等领域。但国家对民营企业的发展更多地停留在“口号”形式上，甚至出台了自相矛盾的公共政策，出现两个相互“打架”的红头文件。

　　第三是非公有经济自身的缺陷。虽然我国民营经济获得强劲的发展，但不少民营企业存在经营管理体制不健全、现代企业制度缺失、决策随意化、人才短缺，技术开发薄弱等问题。这些问题的存在导致民营企业往往急于收回投资，不可避免地产生一些负面效应，造成资源的破坏。

　　国有资本仍将占控股地位

　　《21世纪》：您认为，有哪些方式可以引导能源行业混合所有制经济的健康发展？

　　刘满平：针对上面的分析，我们采用以下几种方式。首先破除行政垄断，为民营资本全面进入扫除体制障碍；加强竞争的培育，制定落实市场秩序的规范和各项改革措施；推动能源定价的市场化改革是民营资本进入能源行业的核心，政府应转变角色，不能直接定价，只能进行价格监管。

　　其次，建立开放竞争的能源市场，必须以“开放竞争”取代“封闭竞争”。鼓励新企业进入和新技术使用；改革当前国有能源企业经营体制，实行以产权制度为核心内容的改革；优化能源产业组织结构，不能将破除目前的垄断局限于在对原有企业的“分拆”层面上，而是着眼于产业结构的调整和是否有利于新企业的进入；建立统一的国内能源市场，不能将不同的能源产品市场分割开来，并逐步与国际市场接轨。

　　再次，民企与政府双管齐下，解决资源破坏与污染问题。无论是什么企业，只要生产就必须清洁生产。

　　最后，发展多元化的融资形式，破解融资瓶颈。能源行业资金密集的特征决定了其进入壁垒高， 民营资本进入能源行业需要金融机构的大力支持，除了争取银行贷款外，还应通过私募或风投基金、政府投资、协会支持等来获取资金支持。政府应转变职能，加快政府风险投资模式的制度化进程，行业协会在解决融资难方面也将发挥重要作用。

　　《21世纪》：能源行业同时又是“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业”，这就使得区分竞争性业务和公益性业务上存在困难。我们应该如何认识这个问题？

　　刘满平：能源主体的市场准入问题是我国在实践中最大的难题。根据三中全会提出的原则，我国能源行业市场化改革目前来看是“有限度、有根据地开放能源市场”。

　　从能源行业特性看，上游勘探、中游运输具有战略安全以及自然垄断特性，其他环节原则上都可以放开，因此，我个人判断，即使竞争性环节放开后，我国还会实行国有资本控股为主体的投资产权制度，国有企业还会继续维持控股地位。而像输电、油气输送等方面不会允许其它资本进入。

　　“公益性业务”概念的提出，主要是决策者担心能源市场化改革可能带来增加能源产品波动性的风险，而应对这个风险，关键在于政府和能源部门共同建立和完善一个保障机制。具体包括建立能源价格波动的补偿机制，政府通过税收补贴的手段降低社会福利的总损失；实行能源储备制度，建立应对国际能源波动的缓冲机制；建立能源基础设施的激励规制机制；建立能源投资的长期的保障机制。

　　理顺能源价格

　　《21世纪》：您认为，能源体制的改革的最佳突破口是什么？

　　刘满平：能源体制改革是一项系统工程，由于当前我国有较为完整的能源产业体系但无完善的能源市场体系，市场发育不足是我国能源行业普遍存在的问题。所以，我国能源体制改革的核心应放在培育现代能源市场体系上。

　　能源价格机制是能源市场体系建设的重点与核心，而能源市场体系建设又是能源体制改革的核心。所以，能源体制的改革的最佳突破口应放在能源价格形成机制改革上。只有能源价格机制理顺了，才能吸引更多的资本进入能源行业，才能为打破行业垄断和实现充分竞争提供制度上的保障。

　　《21世纪》：在能源价格方面，您认为能源体制的改革会对其带来怎样的影响？

　　刘满平：当前我国能源价格方面主要存在两大问题，即价格形成机制和价格监管方式均存在一定的缺陷。价格形成机制的缺陷主要表现在几个不反映，一是不反映能源稀缺状况；二是不反映国内和国际能源市场的供求格局；三是不反映能源安全与环保等外部性问题。价格监管方式的缺陷主要表现在没有对整个能源产业链条各个环节进行业务区分，价格管制范围过宽、过死、手段单一；监管方式不完善，监管程序守旧固化。因此，在能源价格形成机制方面，改革主要是对能源生产、运输、分配和零售等环节的定价机制进行分解，通过引入竞争性的批发和零售市场来实现，并通过对基础设施接入价格的规制保证在运输环节和分配环节允许资本的自由流动。

　　从不同能源产品来看，电力行业应在发电和售电环节充分引入竞争机制，同时对具有自然垄断特点的输配电网络环节实施有效监管。具体来说，上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定；输配环节要形成直接反映电网企业真实成本和运营效率的、独立的、受监管的输配电价。

　　煤炭行业在开放、竞争、统一与有效监管的体制环境下，全部实行市场定价。石油产品价格形成机制要向竞争性市场定价、以放为主的新机制转变。政府不宜再直接规定成品油价格，改为在石油市场出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。

　　天然气价格改革目前已经在广东和广西试点，下一步可以在试点基础上进一步完善和推广。最终的目标是管道运输实行政府定价，上游勘探开采以及下游批发零售环节由市场定价，在未实现市场充分竞争之前可采用“市场净回值法”或“替代能源比价法”暂时过渡。(编辑 徐炜旋)