以集体建设用地使用权等改革作为突破口，既不“伤筋动骨”，又能扩大农民的土地权利，还能保障新型城镇化的用地需求，可谓目前最理想的土改方案

　　“农村土地制度改革已经是一江春水向东流，谁也阻挡不住了。”北京大学国家发展研究院教授周其仁说。

　　在各界高度关注十八届三中全会将如何开启新一轮土改时，周其仁判断，围绕新型城镇化战略的推进，农村集体建设用地使用权等改革，将被作为土地制度改革的突破口。

　　《财经国家周刊》记者从接近决策层的权威人士处获悉，以这样的改革作为突破口，既不会触及敏感神经而“伤筋动骨”，又能扩大农民的土地权利，缓解当下矛盾，还能保障新型城镇化的用地需求，可谓目前最理想的方案。

　　下一步，中央或将选择一批条件成熟且已完成土地确权登记的地区，扩大集体建设用地和宅基地使用权流转的试点范围，为更进一步的土地制度改革积累经验。而在农地承包权流转方面，则会引导有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，推进农村土地股份制改革。

　　“改革从来都是‘先生孩子后起名’，就是实践中提出问题，在工作中解决问题，然后把点上的经验拿到面上来。”前述接近决策层的权威人士透露，目前决策层的倾向性判断是，“现有的土地政策空间足以开展改革，应在政策的解释层面，充分挖掘潜力”。

　　“三块地”

　　“我们现在手头的工作都暂停了，就是等十八届三中全会最后对土地改革怎么定调。”国土资源部一位土地政策研究专家告诉《财经国家周刊》记者，虽然土地制度改革一直被舆论质疑“鲜有实质性突破”，但在集体建设用地使用权流转方面，已有较为成熟的地方实践，宅基地使用权的流转也研究了多年，随时可以“多点开花”。

　　在集体建设用地使用权流转方面，重庆地票交易制度和成都统筹城乡土地管理制度改革，被认为取得了较好的创新成果，若加以提炼总结和完善，便可在其他有条件的地区扩大试点。

　　2012年底，国土资源部曾对重庆的地票制度进行总结。中国土地勘测规划院高级工程师王庆日认为，重庆地票制度的创新价值，在于解决城镇开发土地供应不足与农村建设用地闲置荒废的矛盾，完成集体建设用地特别是边远山区农村建设用地的发展权益的价值体现和价格发现，为集体建设用地流转方式改革提供了重要的突破口。

　　但重庆地票经过4年多实践，也存在一些问题，诸如复垦耕地的质量保证，建设用地指标“双轨制”的公平分配，地票二级市场开放规范，地票落后地区后期发展空间保障，地票质押的金融风险等，都需要进一步完善。

　　成都集体建设用地使用权流转的创新性，体现为将集体建设用地权属流转和指标交易与土地整治、产业发展等有机结合，形成“城市反哺农村”的具体路径。但在集体建设用地使用权流转抵押融资、流转价格确定机制、流转收益分配等方面，也还需要进一步完善。

　　近年，国土部还批准了在7个地区开展集体建设用地流转试点，包括广东省佛山市顺德区、上海市、浙江省湖州市、江苏省苏州市、安徽省芜湖市、河南省安阳市和云南省曲靖市麒麟区。

　　目前，各地要求推进集体建设用地使用权流转的试点非常活跃。《广州市南沙新区条例(草案)》近期开始征求意见，强调重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地；海南省也于近期出台了《海南省农民集体建设用地管理办法》，表示对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许流转用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

　　前段时间有传言称，国土部下一步将在河北省邯郸市、江苏省昆山市、辽宁省建平县等28个市县开展农村集体建设用地使用权流转试点工作。

　　对此，一位内部人士表示“并非空穴来风”，但因“话题敏感”，官方未作公开承认，需待十八届三中全会明确改革基调后，再行推进。

　　该人士还介绍，国土部在批复试点时，一般都要求各地在指导意见的框架内进行，而指导意见不会突破现有的法律法规框架。

　　据悉，按照在现行法律框架内推进土地制度改革的精神，下一步会选择除商品住宅外的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性用地，开展集体建设用地使用权流转的改革试点。

　　试点突破

　　前述接近决策层的权威人士表示，按照中央“先行先试”的改革精神，决策层也将鼓励推进包括征地制度改革在内的多项土地制度改革试点。

　　目前国土资源部正在推进的有关土地制度的改革试点包括：征地制度改革，节约集约用地，采矿用地改革，土地产权制度改革，城乡建设用地增减挂钩，低丘缓坡地开发利用，工矿废弃地复垦利用，集体土地建设租赁房，城市低效用地再开发，旅游产业用地改革和缩小征地范围。

　　2010年，国土资源部确定11个城市开展征地改革试点，其中，在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都6个城市进行缩小征地范围试点，探索合理界定征地范围，维护农民土地财产权和发展权；在唐山、杭州、佛山、南宁、西安5个城市开展征地拆迁补偿安置及房屋拆迁试点。

　　不过，由于时间短，试点范围小，再加上地方出于土地财政的需求，缺乏改革创新的动力，多数征地制度改革试点并未释放明显成效。

　　但有消息显示，2013年10月下旬，国土资源部刚刚对杭州市的征地制度改革进行了调研，对杭州市的留地安置政策给予较高评价。

　　其他(试点)方面—今年4月，国土(资源)部确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西10省/区/市开展低效用地再开发试点，鼓励和引导原国有土地使用权人、农村集体经济组织和市场主体开展城镇低效用地再开发。目前各地正陆续上报试点方案。

　　城乡建设用地增减挂钩试点已在除西藏、新疆外的29个省/区/市全面推开；工矿废弃地复垦利用也已在10个省份开展；旅游产业用地试点改革目前只在桂林和秦皇岛进行。

　　“目前，相当多的地方政府热衷于利用试点突破现有的法律法规，以解决自身发展中的问题，而对总结试点经验、进而上升为全国层面的制度成果关注不够。”

　　一位国土资源部的政策研究专家建议，自下而上的在现行法律框架内的制度创新改革面临瓶颈，国家层面应该加强顶层制度设计，对基层改革创新实践的持续开展、总结提升加以指导和支持，直至上升为全国性的政策法律。

　　《财经国家周刊》记者采访发现，包括周其仁在内，众多较为活跃的专家近来对土改步骤的建议趋于一致，认为短期应推进集体建设用地使用权流转试点，并完善确权登记；中期，应以探索和建立土地财税制度及政府融资体系的土地金融改革为主；长期来看，待大规模土地流转实现后，应推进征地与土地流转两种供地制度并轨，建立起城乡统一的现代土地制度。