评论：破除土地财政流弊依赖顶层设计
“土地财政”何时休？
既然“土地财政”由于高层体制改革所引致，那么流弊的消除还须依赖于顶层设计。
文 毕夫(广东)
一座座拔地而起的豪华办公大楼，一个个比阔亮奢的高尔夫球场，一场场规模空前的博览盛会，中国地方政府财大气粗的不凡形象通过各种各样可视的物理资产淋漓尽致地体现出来，而维系地方政府如此大手大脚的重要管道就是土地中源源不断的“肥水”供应。
倚地生财，以地捞财——农耕社会的传统敛财与聚财方式伴随着中国现代化脚步的演进变得越来越流行与亢奋。地方政府借助于制度的默许和体制的允诺尽情“抢收”着巨大的地租和红利，进而完成了一轮又一轮GDP的大干快上以及形象与面子工程的排列布阵。但现在，多重负面因素的聚拢与发酵俨然形成了一股声讨土地财政的公共呼声。
地方政府的盛宴
究竟地方政府从土地中刨出了多少“金娃娃”？官方没有确定性结论，但综合来自国家统计局和财政部的统计数据计算发现，2012年中国房地产业销售6.4万亿元，土地出让收入28517亿元，占比达45.3%。当然，拉长时间片段可以使人们更完整地看到地方政府从土地中淘金的镜像。粗略统计可知，从2008-2012年五年间，地方政府土地出让总收入超过11万亿元，扣除成本性支出，地方政府从土地出让中获得的纯收入至少4万亿元。
中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分：预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入，其中土地出让构成了预外收入的最主要脉道。统计资料显示，自2003年以来，土地出让纯收入占地方财政收入比重，除了2012年为9.49%外，其他年份都超过了两位数，最高的2010年超过了38%。中国地方财政俨然沦为地地道道的“土地财政”。
值得关注的是，尽管国家不断出台调控房价的举措，但由于没有涉及到地价层面，因此，“土地财政”依然在得到自然性强化。中国指数研究院[微博]提供的数据显示，2013年上半年全国前十名城市的土地出让金近4618亿元，同比增长近263%，其中杭州同比涨幅最高，涨幅410，紧跟其后的广州、北京和上海三个一线城市涨幅也均超过300%，而且此外，北京、广州和南京已超去年全年收入。
背后的角逐游戏
国家拿走税收，地方政府得到土地出让收入，地产商获取后续开发收益，土地这块宝贝蛋糕就在三者之间进行分割，尽管如此，围绕着土地价值的分配，三者之间实际存在着不同的利益纠缠与博弈关系。
一个是卖方，一个是买方 ——地方政府与房地产开发商之间玩打的是一种此消彼长的零和游戏。由于地价的高低直接决定着自己的最终实际所得，地方政府当然希望竞拍市场拍出的土地价格越高越好。据国土部专家的测算，地方政府设定的底价会比成本价高出25%左右，换言之，只要该地块能够最终出让，即便是以底价成交，也相当于会产生超过25%的纯收益。一般而言，为了让土地卖出一个好价钱，政府往往会选择正确的推地时间和方式，一个基本的规律是，往往楼市销售火爆时段，正是土地加速和密集上市的旺季。以2013年上半年为例，1-2月份，举国楼市异常红火，相应地推地盛宴频繁出现，两个月地方政府的土地收金接近2012年的一半；3月份新国五条出台，房市陷入暂时沉寂，全国土地零出让；进入4、5、6月份之后，一线城市商品房量价齐升，北京、上海、广州等地不约而同地推出多个优质地块纷纷“抢收”。
相对于在地产商面前表现出强势夺利的角色而言，地方政府面对土地所有者的中央政府就要收敛和低调得多，二者之间太极推拿式游戏也若隐若现。按照中央政府的要求，地方地方必须从土地出让纯收益中提取不低于10%的比例安排用于廉租住房保障，不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育等。显然，在落实了以上提取金额后，地方政府能够自主处置的资金就会变少。于是，地方政府在如何降低计提土地纯收益以减少上述项目的开支上动起了心思。
通过操纵成本收益账目表，做高土地出让的成本以规避资金上缴就是一种行之有效的“合规”方式。如一条道路的修建原本应由财政出资，但土地部门可以将之放入土地出让的一级开发过程中，这就变成了成本。土地出让后看似纯收益降低，但实际上地方借此减少了财政支出，相当于增加了财力。并且，地方也可以据此减少对上述四大支出项目的提成。
如果说地方政府与纯商业性质的房地产公司以及中央政府之间存在着深浅不同的利益博弈色彩的话，那么其与具有城市融资平台性质的域内地产商之间则具有十分密切的共生共荣关系，二者之间长期心照不宣地进行着背靠背的双赢游戏。作为对冲人民银行不允许地方政府从金融机构直接贷款之规定的重要手段，地方政府普遍成立了各种准政府性质的地产公司，以此通过土地出让和抵押来获取间接融资，而对于这些为自己尽心效力的域内地产公司，地方政府往往会以提供城市与工程建设项目作为回报。一般说来，为了做大城市投融资平台，以更大手笔地从金融机构取得信贷资源，通过名下的地产公司大量收储土地是地方政府的习惯性作为。据《2012年中国国土资源公报》显示，截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长
15.7%和23.2%。特别需要强调的是，地方政府通过土地抵押所带来的隐形收益长期以来并未被计入土地财政之中。
弥散开来的乌云
从土地上密密麻麻诞生出的 “金蛋”在充实政府腰包的同时也强化了地方财政的繁育能力。靠着坐地起价，地方政府实现GDP大干快上的底气变得更加充足；依靠着以地生钱，地方政府竞相勾勒出了一幅幅经济持续增长的蓝图。然而，在莺歌燕舞的繁芜经济镜像背后，诸多并不健康的因子开始快速发酵，国家和地方经济肌体的痉挛程度日益加剧。
“土地财政 ”与“地王 ”乃一个硬币的两面是公众普遍认可的客观事实。一方面，“地王”是“土地财政”的必然需求，因为“土地财政”只有依靠“地王”的支撑才能不断地得到丰盈与叠加；另一方面，“地王”的频现还助长了地方政府以地生财的预期，使得“土地财政”不断得到刺激和强化。自然，在时间周期中， “土地财政 ”和“地王”是两个保持着高度共振的经济元素。以2013年上半年为例，全国300个城市成交楼面均价上涨至1078元/平方米，同比上涨37%，与此相呼应，地方政府又上演了新一轮的土地“抢收”，实现了“土地财政”打破历史记录的进账。
“土地财政”和“地王”联袂表演的结果必然是国内房价的进一步上涨和地产泡沫的堆积。一方面，由于地价一般占到房价的30%至60%，开发商从地方政府手中高价购得土地，必然会将溢价成本打到房价中去，未来房价具备了上涨的客观动力；另一方面，房企敢于高价出手拿地，赌注的就是未来房价一定会进一步上涨，这种推理性思维很容易蔓延到买方市场层面，从而诱导和强化消费者房价上涨的预期。
的确，“土地财政”让“地王”分享到高房价的盛宴，但房地产商在导演“地王”大戏的同时也可能正在一步步将自己送入财务风险的泥潭。据悉，国内著名地产商雅戈尔于2010年底出资24.21亿元拿下了杭州申花地块，打破之前该地块楼面地价记录，但如今由于资金紧张雅戈尔不得不终止开发，其已缴付土地款中作为履行合同的4.842亿元将不予返还。动
态地判断，雅戈尔退地可能并非房地产市场的个案。一方面，随着管理层收紧“银根”，“钱荒”的持续使得未来房企的融资渠道将进一步收窄，另一方面，房地产市场是一个短周期市场，而且目前房地价已经处于高位，土地市场滞后于商品房市场的现实，未来一旦商品房市场走弱且房价进入调整期，更多地产商将面临资金“断炊”的风险。
在让地价和房价鸡犬升天的同时，“土地财政”也将地方政府推到了财政与金融风险聚集的窘境之中。由于中央一系列房地产调控政策的落地以及土地拆迁成本大幅上升，地方政府所得的土地出让收入正在不断萎缩。以2012年为例，当年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，相比10年前31.7%的峰值显著下降。也正是如此，靠卖地还债的地方政府所面临的财政压力与日俱增。审计署审计结果显示，至2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，而上述地区当年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。
等待顶层设计
作为处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间的财力分配关系思维“分税制”已经延续近20年，在这20年中，地方财政收入占比从当初的78%稳步下降至目前的52.1%，同期地方财政支出从72%上升到84.8%，中央和地方政府“财政收支倒挂”现象格外清晰，而为了弥补“收支倒挂”所导致的地方财力不足，地方政府不得不打起了借地生财的主意。病从何处生，药就何处去。既然“土地财政”由于高层体制改革所引致，那么流弊的消除还须依赖于顶层设计。
围绕着淡化和终止“土地财政”，目前可以考虑的思路主要有两条；一是中央政府将本该归国家所有的土地批租权从地方政府手中收回来，相应地，地方政府卖地收入划归中央财政。二是建立剥离政府的土地经营管理职能，建立国有土地资产管理公司，代表政府进行土地经营。在这种情况下，土地供需价格由市场形成，土地的出让收入不归地方政府。
剥夺地方政府土地收入权的同时，必须开辟地方财政收入的多条替代性管道。一方面，要加快深化财税体制改革，逐步建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系，使地方政府获得与事权相匹配的充分财权。另一方面，要推动分级债务管理，建立具有财政预算约束力的地方举债融资机制和透明的债务管理框架。未来中央政府允许合格的地方政府在市场上公开发行市政债，为此应当尽快修订《预算法》，使地方政府债券的发行阳光化与合法化。
特别需要强调的是，考虑到土地资源禀赋的稀缺性特征，未来地价继续上涨将成大势，但地价的扬升又必然推升房价，从这个意义上说，新的地方财政税收机制可以隔离地方财政与房产价格的关系，但恐怕不能消除房价上涨的基础。正是如此，中央政府应当确定明细的土地出让规划，本着让利于民的思想，采取措施控制地价的上涨幅度，必要时可以实施零地价或低成本的土地供应。
我们还需指出，作为财税体制重构后地方财政收入的主要来源，房产税的启动与推行由于牵及千家万户，政策设计更应该周全与谨慎，以免顾及了地方财政而伤及百姓利益。我们的观点是，在征收范围上，房产税应当从房价比较高的一线城市开始收缴，然后逐步扩展至二、三线城市；在征收对象上，对豪宅采取累进税征收方式的同时，重点向从第三套住房(含第三套)以上开刀；在征收比例上，应当明确划定人均免征面积，在基础上对超出部分进行课税。