早报特约评论员 邓聿文

　　将提交中国共产党十八届二中全会审议的《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿，把政府职能转变放在更加突出的位置，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制。可以说，这是对过去国务院机构改革特别是上一轮大部制改革经验的总结。

　　改革开放以来，国务院和地方政府已经进行过多次机构改革，但由于历次改革着眼于机构的分分合合，因而成效有限。五年前的上一轮国务院机构改革，首次按照大部制模式来对职能相同或相近的机构进行整合归并，初步改变了以往机构改革中简单的“加减法逻辑”，组建了以“大部制”为基本框架的政府机构。

　　但是，上一轮大部制改革也留下了一些遗憾，主要是合并后的部门未有机整合，职能未彻底转变，改革未突出战略和重点，以及大部门决策协调能力亟待提升。

　　客观而言，经过五年的运转和磨合，我们对大部制的认识比过去更透彻了。这其中的一个认识得到了深化，就是大部制改革必须以政府职能转变为核心，同时改革亦有助于促进这一转变。因为从两者关系来看，政府机构是政府职能的载体和承担者，随着政府职能的转变，政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。而政府职能转变的结果也必须在机构改革中有所体现，否则转变政府职能就可能沦为“口号”，变成“空话”。

　　大部制是我们从西方引入的一个概念，旨在提高政府效率。但在中国的国情下，政府效能的提高需要通过职能转变来实现。因为长期以来，我们的政府更多呈现出一个经济建设型政府的特征，政府的主要工作是为经济建设服务，乃至直接介入经济活动，成为经济建设的一个主体。即使是在市场经济实行了一段时期后，仍然如此。

　　时至今日，随着市场经济的深入发展，特别是人们对公共服务的强烈需求，政府必须从过去的经济建设型政府向公共服务型政府转型，着重解决当前存在的收入差距拉大、城乡差距严重、公众需求和公共服务矛盾突出等问题。这就意味着政府的职能定位也应相应转移到强化社会管理和公共服务上来。但由于政治体制改革的滞后，政府行政管理体制显然尚未适应社会经济发展的变化和要求，表现在政府对市场的干预和微观管制过多过细，行政角色突出，服务功能不足，依法执政有待加强等方面；体现在政府机构的设置上，就是分工过细、性质趋同、职责交叉、机构臃肿，即使有上一轮的大部制改革，此种状况依然改正不大。

　　行政职能的错位和交叉，不仅会造成部门之间的扯皮，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。

　　因而，即将开始的国务院机构改革，就不能仅仅是机构的合并，而必须同时伴以职能的转换，并将职能转换放在更突出位置。任何偏离这一任务的机构改革，都很难保证它不会像之前的政府机构改革一样，陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。而一旦出现这样的结果，产生的危害更大，因为政府手中的权力并没有变，结果只是把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。

　　当然，政府机构改革和职能转变是一个长过程，不可能一蹴而就，故不可指望一次改革就使政府职能完全到位。还需强调的是，为促使政府职能真正得以转变，需要同时伴以对权力的外部监督。