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周其仁:土地制度改革不能完全靠顶层设计

2012年11月28日 16:55  新浪财经 微博

  新浪财经讯 2012年11月28日,“财经年会2013:预测与战略”在北京举行。北京大学国家发展研究院教授、博源基金会成员周其仁表示,政府在制定政策、研究制度变化,应该充分吸取底层变革的理由,不能完全靠顶层设计。以下是周其仁开幕致辞实录。

  周其仁:刚才各位讲了很多好的意见,从经验上看中国的脉络还是蛮清楚的,就是经济自由一增加,城镇化就加速了。过去我们制度是一个划地为牢的体制,城乡之间不同的产业、不同的地方也包括城市之间都是不能轻易动的,这种不能动的体制有严重束缚了生产力。改革以后增加经济自由,增加经济自由人是很灵的,所谓人往高处走,往较高收入分享努力,这样城镇化从不到20%,到去年有有51%多,这个脉络很清楚。新的问题是什么?就是经济自由发展在不同的方面不平衡,因为经济自由要靠权力来规范它,因为你不能说一个自由去妨碍其他人的自由,那就要打起来,这个社会就会麻烦。但是不同的资产权力规范难度不一样,人身上资产比较容易规范,我打工能力和人力资本背起来可以走,那里收入高就到哪里去,中国几亿人从低收入区往较高收入区移动,也提高整个国民的收入。但其他资产像今天讨论的土地资产要麻烦的多,不能背起来就走,它有很大的未知性。两个礼拜前我去的贵州湄潭,湄潭有7万人在外面打工,在家里都有地,有宅基地、承保地、山林都有的,但是他没有办法把地背起来就到北京、上海、广东。如果背起来城市化当中土地问题好解决,背那里往那里一放,自己住一块,再卖一块,日子好过了。人移动容易,土地移动难,土地资产确定比较困难。这两个东西不匹配,人动流动性和土地配置灵活性之间有冲突。

  中国土地制度是半行政半市场,行政权力和市场权力过渡转型时期一种混合。土地现在不能说没有市场,1987、1988年深圳开始土地拍卖,对我们国家土地资源配置起到巨大作用。问题是问题,成就是成就,没有当时这么一拍,完全是靠划拨,高兴给谁就给谁,中国没有今天的成绩。但是什么地可以拍卖进入市场。这个口子很小,第一,必须是国有土地,国有土地哪儿来的?从农民那里拿来的、征来的,征这个字很了不得,不能讲价钱,他是强制的,志在必得,一划圈就要拿过来,补偿是政府定,补偿怎么付政府这方面执行,从政治角度是高度强制、高度政府主导,资源拿到政府手里,有一个市场可以拍。城镇化涨的很快,好的位置土地价格涨的非常高,这样带来非常普遍经济冲动,就是我们多征一些地,多储备一些地,不断往市场卖,财政也很好、金融也很好、发展也很好。

  这个事情跟另外一个层面发生冲突,国有土地、集体土地都是农民的地,农民说你地拿国防基地大家就说算了。农民看到你拿去卖那么高的价钱,农民慢慢也醒了,他也开始懂这个东西,所以摩擦就在这个地方发生。这条路怎么走出来,我想强调土地改革不是为改革土地而改土地,要跟整个城镇化配合起来,跟人口流动重新集聚有一个很好的配合,这是我们这个事情很好出发点。怎么配合?高度行政化土地配置,跟人较大自由流动,我的看法现在很难配合的好,因为人的流动很大程度,人不讲级别,你珠三角如果收入相对比较高,到哪里有亲戚朋友和老乡给我指一条路我就去了。可是行政主导土地制度是讲行政级别的,我们土地拍卖从香港学来,可是香港就是一个城市政府,大陆这里是中央省市县乡镇五级政府,每级政府现在都有一个半市场化土地冲动,这个对于土地资源的配置现在形成的矛盾是非常的大。所以你怎么改呢?让我想去过去中国改革的经验,过去我们粮食就是这样的经验,统购统销,农民种的粮食不能卖,政府定一个价再卖。那个体制搞的粮食怎么搞也不够吃,改的时候到底怎么改?一个农村的改革包产到户,生产积极性提高了,非常重要、非常艰难改统购统销粮食制度,统购统销保护了城市、工业、军队,所有粮食靠统购统销维持着,这个轨一天就拆掉,口号可以很激进,国民经济就乱套了,就找一个适合中国情况渐进改革办法。在研究当中发现两个东西可以挖,第一,高度行政化一定种粮食,有些地方不适合种相等,种经济作物收入高,能不能用经济作物收入的钱交货币税。这是从地方调查吸收为全国改革政策一个办法,使刚性制度增加一点弹性。第二,在国家规定的非要收上来粮食保我们城市供应、保大城市供应、保军队粮食数额之外,增加生产粮食可以市场卖,双轨,通过统购统销改革基本上这两个地方经验基础上走出来。让一轨稳住,一轨发展,实际成熟再并轨再完成粮食市场化。当然土地问题比粮食问题复杂,经济价值和利益也复杂。

  但是现在第一位问题不是收缩征地范围,工业化、城镇化要用地的,如果只懂征地又收缩,那么经济怎么办,可是更重要除了征地有没有别的办法配置土地资源,这也是我们对重庆、成都改革经验非常有兴趣,那些经验讲起来很多,非常重要经过努力可以探索出一条路,把原来土地交给政府再去卖,变成一个新的轨道,可以不要通过征地也经过一系列的规划和规范,把它纳入市场交易的范围内。城市和工业用地,除了国家征地、卖地这条途径,还有另外一条途径获得土地资源,这是我们认为地方实践经验有价值的地方。当然你看成都、重庆市场轨道还是一个初期的阶段,发育不成熟,有的还依附于在原来行政主导的归置下,必须土地腾出来先到地方政府定价。里头也有一个新的评价,直接把资源公开拍卖的市场,在较大范围内发现价格,定价,评价相对稀缺性。这样走至少我们在这些地方做了观察的,我觉得有一点信息,就是只要有一个路可以慢慢走出来,有可能把大难题,让土地资源配置,跟人口流动资金能够协调好一点。关键是地方实践的东西不可能是完美的,你要去批评都可以批评,批评也是对地方很好的帮助。我觉得在北京制定政策、研究制度变化,应该充分吸取底层变革的理由,不能完全靠我们顶层设计,就关起门来应该怎么样、最好怎么样、最理想的方式怎么样。应该找到中国什么样的道路走得出来,不完善能不能做一点修正能不能变成立法规矩,超过地方全国性起作用的制度。十八大已经围绕这个难题做了很多尝试,应该在里头吸取这个经验。因为中国的问题确实大,而且复杂,完全靠我们想象那样是最好的,这个也有意义。更有意义在实践中把道路走出来。

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