王瑜

　　7月6日，江苏省政府公布《2012年政府信息公开重点工作安排》，明确列出9大重点领域和关键环节的政府信息公开任务，财政预算和“三公”经费公开排在首位。目前公众普遍认为“三公”消费包括政府部门人员因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费。

　　编者按

　　7月9日，国务院正式公布《机关事务管理条例》，这是我国首个专门规范机关管理活动行政法规。其中对限制“三公”经费明确规定，对滥用公共财政者将问责，严重者将面临撤职处分，并要求将“三公”经费预算公开纳入条例；要求从10月1日起，县级以上政府需将“三公经费”纳入预算管理并定期公布。同时，《预算法修正案(草案)》正面向社会征询意见，预算公开成亮点。

　　此条例一出，备受各界关注。如何将该条例落实到位？条例本身如何细化和更透明？彻底解决“三公”经费超支的根本之道何在？这都成为媒体和公众关注的焦点。

　　7月9日，国务院公布《机关事务管理条例》。两天后，财政部公布2011年中央决算报告，相关负责人表示，按规定，从7月19日起，有关中央部门将向社会公开2011年部门决算，并同时公开“三公”经费和行政经费等有关数据。

　　记者调查发现，对此规定和一系列最新举措，公众在欣喜之余，对于“三公”消费还存在种种隐忧和追问。

　　透明度和真实度遭考验

　　近年来，国家对“三公”消费超支问题治理力度不断加大。

　　7月11日，财政部公布数据显示，中央本级“三公”经费连续3年零增长。

　　进入7月，一些地方相继加大公开力度。

　　7月6日，江苏省政府公布《2012年政府信息公开重点工作安排》，明确列出9大重点领域和关键环节的政府信息公开任务，财政预算和“三公”经费公开排在首位。

　　7月9日，天津市政府公布《关于做好政府信息公开重点工作的通知》，特别提出今年起市政府各部门将公开“三公”经费预决算数据和行政经费支出决算。

　　截至7月6日，广州市政府41个工作部门全部公开2010年“三公”经费支出情况。7月10日，广州市公布《廉洁广州建设测评指标体系(区县实行版)》，明确“三公”经费公开将设考核评分标准。要求扩大财政预决算和“三公”经费信息公开范围，接受公众监督。该项目分值1分，评分标准根据情况分4档，第一档得1分，第二档得0.7分，第三档得0.3分，第四档0分。

　　欣喜之余，公众对于能否彻底遏制“三公”经费的超支和浪费问题仍存忧虑。

　　广州市城管局公布因公出国经费开支遭质疑便是这一忧虑的外化。公众质疑城管局虽公布出国人数及去向，但并没有说明为什么去这些国家考察学习，考察是否必要，学到了什么，对于提升行政效能有无促进？

　　类似问题并非个案。调查中，不少民众表示，一些部门公开的项目感觉像“雾里看花”，一些看似清楚的账目，细分析却是“糊涂账”。更令公众不解的是，一些部门公布经费与实际使用情况存在差距，不同部门统计标准各不相同；还有部门虽承诺公开，但何时公开，公开项目及标准不明确，甚至还有部门仍“犹抱琵琶半遮面”，没有公开。这都造成公众对一些地方“三公”经费公开的透明度和真实度产生质疑。

　　对此，北大廉政建设研究中心副主任吴丕表示，只要花的是国家公款，都应公开支出，接受公众监督。政府应公布得更加详细彻底，做到财政透明，给公众一个明白交待。

　　标准模糊，监督乏力？

　　7月11日，财政部公布2011年中央决算报告显示，2012年中央本级“三公”经费财政拨款预算79.84亿元，与去年决算数相比减少13.8亿元。与此前媒体广泛报道的“三公”消费每年约9000亿元相比，这部分预算费用不到其千分之二。

　　事实上，更多“三公”经费并没纳入真正的财政预算。

　　上海财经大学教授邓淑莲表示，2011年中央95个部门公开的“三公”经费支出指的是“财政拨款中的‘三公’经费”，而各部门相关支出中，财政拨款仅是其中一部分，其余行政事业性收入、预算外收入等非财政拨款中，隐含更大的“三公”经费支出空间。

　　目前公众普遍认为“三公”消费包括政府部门人员因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费。

　　但对于“三公”经费，业内外至今仍缺乏统一明确的衡量标准。这使得各方对于“三公”经费总量判断不准，进而影响到对其费用的控制和约束。

　　邓淑莲等学者认为，由于标准不规范以及没有实现全程透明公开，导致目前相当多数“三公”开支尚未纳入国家预算管理。

　　对外经贸大学公管学院副教授李长安认为，目前的“三公”定义太窄，不能全面反映政府非公务性活动全部支出。比如没有包括国内旅游经费、非公务接待性内部吃喝经费，特别是没反映公物私用情况。

　　此外，标准不规范还造成各地统计缩水现象严重。比如一些地方统计公务车时，只包括政府部门公务用车，不包括司法机关、人大、政协机关、财政全额拨款事业单位和国有企业享受财政补贴或政策优惠购置的公务用车，这样公开的公车数量大幅缩水，公车购置及运行经费也比实际支出大大减少。

　　所以有专家指出，“三公”支出即使全部公开，公众也难窥政府非公务性支出全貌。

　　6月27日，国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会报告2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时表示，“三公经费”概念不清晰、口径和标准不规范，不利于发挥约束和控制作用，容易造成公众误读。

　　与此同时，现有官员制度文化客观助长了“三公”消费，甚至有“绑架”制度，形成制度性腐败的危险。

　　上海财经大学教授蒋洪指出，“三公”消费正在以制度内“文化”传统的形式蔓延。以公务接待为例，“上级吃下级、一级吃一级”的“文化”助长了公款吃喝严重超标和浪费。蒋洪认为，如果离开三公消费，制度就难以运转，将是制度的悲哀。

　　全程透明和监管到位并重

　　业内外人士的共识是，即使建立健全了规则，要想发挥作用，根本还是应进行有效监督。而监督的最好方式首先是公共财政的公开透明，其次是建立明晰有力的监管机制。

　　全国人大代表张育彪建议，“三公”经费公开不仅要包括类别、用途、金额，更要有每个项目、每笔钱的具体用途。此外，事业单位和国有企业“三公”经费也应全公开。

　　“三公”经费从预算到使用，再到使用后的审核需全程公开透明。

　　华南理工大学工商管理学院副院长沙振权建议，“三公”经费预算审批全过程向社会公开，同时建立经费预算人负责制，向社会公开其姓名职务，预算科目负责人需对该科目信息准确、预算执行、预算审计等承担责任。

　　此外，相应监管和惩罚举措需进一步到位。

　　调查发现，《机关事务管理条例》虽要求对违反“三公”消费标准与预算的责任人给予行政警告、行政记过和行政记大过处分，情节严重的给予降级或撤职，但由于行政主体模糊不清，同时又缺乏具有针对性和可操作性的配套惩罚措施，因而这项规范能否达到预期目的，还需完善。

　　全国人大代表叶青建议，尽快出台实施细则，便于各级政府操作。增加“三公”改革内容，让公众看到降低“三公”开支的新希望。他认为关键是建立严格的评价体系与监管体系。

　　更有学者指出，只有把行政首长作为责任主体，超预算超标准公款消费现象才会根本改变。为此，监督必须跳出“同体监督”范畴，整合公众监督、舆论监督和法律监督等力量，建立真正的约束制衡机制。

　　今年两会期间，九三学社中央建议将“三公浪费”纳入《刑法》调节范畴；“三公”经费等行政成本纳入政绩考核范畴，决定官员仕途。将监管纳入法律层面，这无疑是最有力的举措。