要解决我国电力改革中的种种问题，就必须加大对行政垄断体制改革的推进力度

　　■刘纪鹏 李征

　　自三月份以来，我国多地相继出现了“电荒”现象，目前已经波及十几个省份。很多人预测，今年“电荒”的用电缺口堪比2004年，甚至可能更加严重。对于造成“电荒”的原因，可谓是众说纷纭：有人将矛头直指煤炭价格的大幅攀升，也有人认为电网垄断不愿让利才是罪魁祸首。那么，究竟蔓延全国的“电荒”的真正原因何在呢？

　　从表象上看，电价不合理是造成“电荒”的直接原因，但究其本质，行政审批才是制造“电荒”的幕后之手。目前，我国大部分的电力靠煤发电。煤价是随市场供需变化不断波动的，但是与之相对应的电价却是由行政审批制定的。当电煤价格因运输成本增加等多种原因大幅上涨时，电价却岿然不动，以致发电成本的升高大大压缩了企业的盈利空间，令其不堪重负。这种“市场煤”与“计划电”之间的矛盾不断加剧，最终使得发电企业不得不纷纷闲置产能，减少亏损。于是，我们便看到了如今一边大规模“电荒”，一边火电机组容量纷纷关停、闲置的奇怪现象。而煤电成本传动机制的缺失，正是行政审批造成的恶果。

　　作为上一轮电力改革的成果，“5号文”的出台引发了很多争论。有人说改革不彻底，也有人说改革应该抓电价，而不是对发、输、配、售等企业组织环节的简单拆分。相较而言，笔者更加赞同第二种观点。每当电力改革因成效不佳、进展缓慢而备受责难时，充当挡箭牌的往往是电力企业，从上次电改的网厂分开到今天再提的输配分开，真的是一拆就灵吗？电力改革的关键，不是不计成本和代价的人为制造若干竞争主体，而是如何打破电价的行政性垄断。单一强调电网的拆分，不仅对电力改革进程的推进于事无补，而且还可能加大电力改革的风险。因此，拆分电网仅仅是“只改电力企业组织体不改行政审批电价制”的障眼法，导致我国电力发展不断发生“多了就多、少了就少”的周期性波动。电荒隔5—6年就来一次的真正原因不是电网企业的经济性垄断，而是来自行政部门审批电价的行政性垄断，中国电力企业组织垄断仅仅是表象，根源在于有关部门继续对电价和电力项目审批的行政性垄断。要想真正解决我国电力系统的一系列问题，就必须将电价背后的行政审批之手作为改革的主要目标，切实推进电力体制改革。

　　然而，行政审批权与利益的紧密相连，令这样的改革难度陡增。真正阻挠电价改革推进的是企业背后手握大权的行政审批部门。他们也正是主导十年电改的手握电价审批大权的改革者本身。当改革“革”到他们自身利益的时候，他们总是一次又一次转移人们的视线和目标，将公众的注意力转移到所谓的垄断企业身上。审批者制造了“电荒”，又依靠着调拨“平价煤”等行政干预去拯救电力企业，制造出了一种越是“电荒”我们就越离不开“电荒”制造者的怪象。如果让这样的体制维系下去，我们就永远难以走出“电荒”和电力过剩的周期性怪圈，市场化的改革也只能是一句空谈。

　　事实上，现在我国电力行业的改革也的确存在着不进反退的现象。不但电网改革与市场化电价改革难以推动，发电竞争甚至还在走着回头路。在不合理的价格机制下，外资与民资的发电企业难以为继，数量骤减。五大电力集团也只能苦苦支撑，而这样的支撑显然是不可持续的。当企业终因负债率过高难以运转时，他们也只能吞下失败的苦果。

　　因此，“电荒”的问题出在价格上，而价格的问题出在行政审批体制上。要解决我国电力改革中的种种问题，就必须加大对行政垄断体制改革的推进力度。我们寄希望于改革者自发觉悟的自我革命，然而他们却一次次让人们失望。如果让旧体制下管制和行政审批的利益者来主导电力改革，囿于种种利益链条的捆绑，他们必然不可能放弃现有的电价模式，而只能再次把改革的视线转移到“输配分开”上去。

　　中国的改革往往在危急关头方有进展。“电荒”既是一场危机，更是一个契机。我们要抓住这样的契机，改变旧有的行政审批体制，推进我国电力行业走上市场化道路，充分调动市场的力量进行纠偏。只有这样，我国的电力改革才会取得实质性的进展，电力行业才能够长期、稳定、健康地发展。

　　(作者单位：中国政法大学)