个税改革怎样从多输到多赢

　　丁晓琴

　　自从个税修正案草案(下称“草案”)公开征求意见以来，二十多万条的意见中关注最多的就是提高个税起征点，不少专家学者和工薪阶层都希望能把个税起征点从草案中的3000元提高至5000元，甚至更高。

　　不主张提高个税起征点的经济学家华生(微博 专栏)，日前发布了《变个税改革多输为多赢的替代方案》。在他看来，在72%的工薪阶层无需纳税的情况下，提高个税起征点无疑是把公共财政减税资金用于补贴少数中高收入群体，这不是基于市场交易和自愿原则的帕累托改进，而是违反了公平原则的社会再分配，既扩大了收入差距，又缩小了个人所得税的调节作用，而且结果低、中、高收入阶层都不满意，从而导致草案变成了一个多输的格局。

　　基于上述分析，华生提出了个税调整的一个多赢方案，即不是增加一般减免额，而是增加赡养人口和住房负担的特殊减免额。

　　“对无税可抵免的低收入阶层，国家应为其等额支付部分社保缴费。这样虽然国家会增加不少减免税总额，但把钱花到了地方，低收入者大受益，中等收入阶层普遍受惠和看到了希望，并在总体上缩小了收入差距，符合税制改革的方向和国际惯例，理论上无懈可击，操作上并不复杂。”

　　华生提出的增加特殊减免额的方案，其实也是目前不少学者呼吁的个税改革方向。中央财经大学税务学院教授梁俊娇也建议发展“税前扣除项”，比如每月纳税人的应税所得中除了扣除基本的个税免征额外，再根据纳税人提供的居住支出证明，另外扣除该纳税人当月的居住消费支出，最后进行计税。

　　我国目前个税税前扣除项目只包括按国家比例缴付的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金及个人对公益事业的部分捐赠等，而一些其他发达国家如日本等，税前扣除项目已经达20多种。

　　尽管如此，上述改革方向并未纳入目前的草案视野之中。按照财政部、国家税务总局的官方口径，本次个税改革修改的主要内容是，免征额从每月2000元上调至每月3000元，将九级超额累进税率减为七级。据财政部公布的测算，个税修正案实施，全国税收收入一年将因此减收1200亿元。

　　鉴于各界争议甚多，财政部强调，目前草案并非一劳永逸，只是个税改革的第一步，个税费用扣除标准的调整已经进入动态调整机制。而对于个税起征点“东西部有别”，国家税务总局政策法规司巡视员丛明21日表示，草案未考虑地区差异化的问题。

　　近几年，工薪所得免征额调整出现滞后。本次修改，是2003年中共中央提出“实行综合和分类相结合的个人所得税制”后，第四次修改个人所得税法，也是第三次提高工薪所得免征额。此前两次调整是，2006年起由每月800元提高至每月1600元，2008年3月1日起由每月1600元提高到每月2000元，起征点的上升幅度低于同期GDP增长。

　　其实，在金融危机之后，减少个税已经在全球流行。国家税务总局税收科学研究所近日研究表明，个人所得税是这次国际金融危机中变化较大的税种之一。“一方面，不少国家采取退税、提高扣除额或抵免额等临时性减税措施，减轻居民特别是中低收入阶层的税负，以稳定消费信心。另一方面，调整税率、降低税率的国家包括匈牙利、德国和澳大利亚等，提高税率的国家包括希腊和英国等。”而且，总体上看，在国际金融危机爆发以前，个人所得税与公司所得税类似，呈现不断减少的趋势。

　　由减税引出的另一个问题就是，由于我国个税占总体税收比例较小，因此其对减少国民整体税负的调节力度有限。

　　数据显示，2001年至2010年，个税收入占总税收比例范围为6.44%~7.12%。这也意味着，我们除了在取得收入的时候缴纳个人所得税，还要在各个方面的消费中承担更大比例的环节消费税，而这些90%以上的税收是不易被人察觉的。

　　现行个税修正案的多输困境

　　第一财经日报：之前你在媒体上提出“提高个税起征点是更大的不公”，请问这个观点内在的逻辑链条是什么？

　　华生：个人所得税起征点(一般免税扣除额)随经济发展和民众收入水平上升不断上调，这本身极其自然也完全正确。不过，起征点的确定，通常只考虑居民最基本生活而不是平均水平的需要。

　　在起征点合理确定以后，通常的做法是随物价或生活费用指数的上涨而逐年小幅调整提高。从福利经济学的角度来说，在多数工薪收入者收入高于起征点时，上调起征点可以达到减税和缩小收入差距的双重作用。反之，当大多数人的工薪收入低于起征点时，上调起征点只使少数人受惠，会扩大收入差距。

　　我国目前个税名义起征点与人均国民收入持平，加上三险一金扣除部分(约为货币工资的23%)显著高于人均国民收入，72%以上的工薪阶层低于月薪2600元左右的实际起征点。若按现草案调整后，将有88%的人低于近3900元的实际起征点，看似受益面扩大，但真正受益的是原来72%之外的一部分人，原来就低于起征点的低收入阶层其实并未受益。因此，上调起征点势必扩大现存收入分配差距，而适用同等税率收入区间的局部上调则产生进一步放大差距的加强效应。

　　数据分析也充分验证了上述判断。这次个税调整，据财政部公布的测算，国家财政共减少税收收入1200亿元。按照草案，这次减税的实际分配为月货币工资2600元以下的2.16亿(72%)低工薪收入者分到额为零，原月货币工资不足3360元的工薪收入者得到的减免额低于400元，而月货币工资8000元到15000元的中等收入者则多有超过4000元以上的实惠，相当于一个人享受了本应属于低收入者十个人的减税额。

　　日报：其实就目前网民意见而言，目前这个草案，不仅低收入者不满意，而且很多中高收入者也不满意，因为3000元的起征点并未达到他们心中的起征点标准，很多人希望是5000元，甚至更多。

　　华生：对。这次草案出台，广大低收入者因被排除在外自然不满意，一部分中高端收入者因适用税率上升不满意，最高端收入者因最高边际税率未下调不满意，而主要受益的那部分中等收入者也认为调整力度太小而不满意。因此，颇为尴尬的是，国家减了税让了利，得到一个谁也不满意的结果。这显然是个多输的格局。

　　那么，可否好事做到底，干脆至少满足这部分中等收入阶层(这个划分只是相对低收入者而言，这里永远没有绝对的界限)的要求，把个税起征点提到5000元乃至8000元，这样至少也算是使一方满意呢？显然这种不讲公平和毫无道理的让步会进一步恶化收入分配格局，加大冲突矛盾，与税制改革的整体方向也更加背道而驰。

　　日报：现行草案面临多输困局的深层原因是什么？

　　华生：这次个税调整陷入被动局面，其直接原因当然是突破口选择失误。当72%的工薪阶层的收入低于实际起征点时，起征点的任何上调显然就会漏掉最该受到帮助的广大低收入阶层，从而扩大而不是缩小收入差距，这自然就使这次个税调整一迈脚就错。

　　其次，减税本来是件好事。但从个人所得税减起恰恰选择了最不该选的错项。个税是“削富济贫”的主要工具，而中国个人所得税比重极低，收入和贫富差距又极大。个人所得税显然不是减税的最佳对象。中国税负中最大的是增值税、营业税等商品类税收。商品类税主要由消费大众承担，越是中低收入者交纳的比例越大税负越重。减税不去动大头，而是减只占税负百分之几又最不必减的个人所得税，自然不可能达到减轻税负的目的。

　　个税调整的替代方案

　　日报：既然你认为现行草案面临多输局面，那是否有修改建议？

　　华生：我的建议就是个税的特殊减免额(相对一视同仁的起征点即一般减免额而言)。

　　现在人们对收入分配现状的不满，并不真是自己的绝对收入水平在逐年下降，而是相对收入状况令自己失落。因此，一般减免额的变动并不能满足人们不同和相对的需要。而特殊减免额则不同，它解决每个个体特别是一般民众的特殊经济困难和需要，因而能够普遍增进个人福利和满足感。这也是它今天国际通行的原因。

　　如果此次个税调整，不是调个税起征点和税率，而是增加相关民生的特殊减免项，包括补贴社保缴费额，则既达到减税的目的，可以直接准确和有效地帮助低收入阶层，又能为广泛的中等收入阶层减负，同时缩小收入差距，符合税制改革的方向和国际惯例，这才是真正多赢的结果。由于人数最多的低收入和中等偏低收入的人不交或只交极少个税，因此，特殊减免项不会减少个税整体增长的规模和方向。

　　日报：特殊减免项可能实施起来有难度。

　　华生：可能有人担心一旦引入有关民生的特殊减免项，就会出现个人与家庭的不同基础、信息不完备、不可靠和难以认定的种种复杂性，其实这实在是杞人忧天。因为这完全可以从容易确认的一两个项目开始，根据条件逐年逐步增加特殊减免项。

　　应当看到，在我们今天的信息技术条件下，增加几项民生的特殊减免项，比别人几十年前靠纸张作业不知要容易多少倍。因为所谓家庭，不过就是说赡养的人口，这在户口本上都登记得很清楚。户口本上没有的赡养对象，如没有收入来源的父母等，可以自己举证，税务部门查实，虚报重罚。如果真嫌工作量大，也可先从户口本上的未成年或未工作的子女开始。

　　因此，本着真正对人民和国家负责的精神，这次草案中关于调整起征点和税率的内容应予废止，而改以增加一般民众民生的特殊减免项。

　　日报：对于特殊减免项，你是否有具体的方案？

　　华生：具体方案为：1.增加赡养人口定额减免项。2.增加租房户和自住房贷款抵扣定额减免项。3.对月薪三四千元以下无税或基本无税可抵免的低收入阶层(其中主要是农民工和城镇低薪者)，其有权享受的定额减免额，转为国家为其分担等额的社保交费。这样做就给低收入阶层真减了大负担，而且会大大促进社保在低端人群的覆盖面，一举多得。

　　采取新的方案，国家在整体上虽然会多增加不少减免税总额，但如前所述也是税收增长部分可以承担的。更重要的是把钱真正花到了地方，低收入者大受益，中等收入阶层普遍受惠和看到了希望，绝大部分人既绝对又相对改善了经济境遇，并在总体上缩小了收入差距，理论上无懈可击，操作上并不复杂，必然会得到绝大多数民众的真心拥护。