李虹：资源型城市转型的困境与路径

　　新浪财经联合北京大学经济学院，推出2016年两会报道特别策划：《两会专家谈》。北大经济学院院长孙祁祥等几十位学者发文探讨新常态下中国经济的转型之路，发声国企改革、互联网金融等改革议题。

　　李虹

　　资源型城市是指伴随资源开发而兴起的城市或者在其开发过程中，由于资源开发促使其再度繁荣的城市。资源型城市可分为：新建城市、成长型城市、成熟型城市和衰退型城市四种类型。

　　我国资源型城市众多，长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，这些资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献。但由于产业结构单一，加上资源价格的不断下跌，导致了资源型城市在经济失速、地方财政日益陷入困境、失业人数增多、生态环境恶化、基础设施建设落后、社会矛盾突出等一系列区域性和结构性的经济和社会问题，陷入“矿竭城衰”、“矿竭城亡”的窘境，其可持续发展面临严峻挑战。目前，我国资源型城市中 79.3%属于成熟型与衰退型城市，与世界发达各国相比，我国资源型城市进人枯竭阶段显得更为集中，凸显出了爆发性的特点。因此其转型波及面广、影响面大。

　　在经济“新常态”下，资源型城市尤其是资源枯竭城市的转型，是应对“三期叠加”加速经济转型升级，更好地促进百姓全面受益，更好地体现改革含金量，保持国民经济持续健康协调发展的重要举措。

　　一、资源型城市转型面临的困境

　　历史遗留问题带来的困境。我国棚户区需要改造任务重，全国尚有近7000万平方米棚户区需要改造；沉陷区治理面积大，全国约14万公顷沉陷区需要治理；失业和低保人数多，全国 262个资源型城市中，仅失业矿工人数就达60多万，城市低保人数超过180万。

　　资源接续和区位发展困境。随着矿业的持续发展，资源必将面临枯竭，城市有可能出现矿竭城衰，目前我国绝大部分矿业城市都存在不同程度的资源耗竭问题，资源接续面临困境。同时，由于资源型城市多是在资源开发利用基础上形成和发展起来的，资源禀赋及分布状况决定了资源型城市的地理位置多深处内陆地区或边远的荒漠地区，远离经济发达地区和国际国内城市，导致了区位发展也面临困境。

　　“资源诅咒”困境。单一的资源型经济结构容易导致资源丰裕地区人力资本积累不足、“机会主义”行为及寻租行为几率增大，造成资源浪费和掠夺性开采，使资源丰裕地区患上“荷兰病”，自然资源的丰富反而拖累经济的发展。

　　经济发展弱质化困境。资源效益与经济效益错位， 造成经济发展的造血能力不足。计划经济体制下国家按指令性计划向加工型地区低价调出资源产品， 又高价返销轻工产品，利益双重流失，造成经济发展底蕴不足。市场经济时期， 国家提走大部分税收，国内资源价格长期背离价值规律运行，企业发展体制约束多，造成经济发展活力不足。

　　产业锁定和路径依赖的困境。由于资源禀赋的优越和资源开发初、中期所带来的丰厚利润，资源型城市普遍锁定了以矿产开采和初加工为主的产业结构，产业链条过短，专业性分工很强，城镇从业人员中的绝大多数从事资源开采业、资源加工业和相关的其它产业，因此产业锁定效应明显。同时，产业发展对资源的路径依赖性强，2014年的统计数据显示，采掘业占二次产业的比重超过20%，现代制造业、高技术产业等处于起步阶段。最后，先天优势转变为劣势的态势突出，经过一段时期的开发之后，特别是在开发后期，资源开采成本增大，由于产业链条过短，而且路径依赖严重，加之资产的专用性较强，容易陷入“矿竭城衰”的不利局面。

　　产业转型发展内生动力不足的困境。扶持接续替代产业发展的政策体系不够完善，支持力度不足，导致接续替代产业发展滞后； 新上项目建设水平低，高耗能、高污染、高排放项目上马多，重复建设严重；经济积累能力弱，经济底蕴不足、配套条件差，造成新兴产业发育先天性贫血。

　　要素集聚和流动困境——资金附着性强、流转难的困境。新建城市时期，资金投入大于产出，无力抽出资金发展其他产业；成长型城市时期，资源型产业发展处于投入产出比不断提升期，资金不愿意转向其他行业；成熟型城市时期，资源型产业发展处于相对稳定的状态，盈利能力较强，资金不愿意转向其他行业；衰退型城市时期，资源型产业通常处于亏损状态，难以抽出大量资金发展其他产业。

　　二、我国资源型城市转型路径

　　完善社会保障，解决历史遗留问题。建立和健全国家、企业和个人共同支持的资源型城市的社会保障机制，对资源型城市中各类生活困难人员实施分类施助，对工矿城市下岗失业工人通过灵活就业的方式实现再就业，在养老、医疗和失业保险等方面，适当降低缴费标准，采取低水平广覆盖的模式，鼓励下岗失业人员续保。

　　重点做好矿区土地整理，注重发展资源的合理接续。可通过对城区土地的功能划分发展宜居城市，通过对矿山的再开发发展工业旅游，通过对矿区塌陷区的土地复垦发展现代农业、光伏等其他产业。

　　创新体制机制。全面考虑市场供需关系、资源稀缺程度、环境补偿成本等因素，构建完善的资源性产品的价格形成机制。完善资源型城市开发利用补偿机制，一方面，监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任，将生态环境治理成本内部化；另一方面，推进资源税改革，促进资源开发收益向资源型城市倾斜，对资源衰竭的城市，国家给予必要的资金和政策支持。

　　转变政府职能，激发市场活力。处理好政府和市场的关系，在法律完善的基础下，大力推进减政放权，充分尊重市场意志，发挥市场主导作用，推动资源型城市的产业多元化和接续产业选择。

　　优化考核评价体系促进科学发展。对资源型城市而言，急需加强对自然资源资产负债的研究，将生态环境的损害纳入考核体系，改变唯GDP为主要目标的考评体系。

　　调整产业结构，实现内生增长。以产业重构为资源型城市的转型核心内容，鼓励环保、低碳产业发展，尤其可大力发展与本地区资源相关的循环经济。

　　积极融入国家区域发展战略。我国资源型城市中的很大一部分都与“一带一路”、“京津冀协同发展”、“长江经济带”三大国家区域发展战略有交集，必须抓住这难得的历史机遇。

　　（作者系北京大学经济学院教授、博导）