新浪财经联合北京大学经济学院，推出2016年两会报道特别策划：《两会专家谈》。北大经济学院院长孙祁祥等几十位学者发文探讨新常态下中国经济的转型之路，发声国企改革、互联网金融等改革议题。
杨耀淇
“塞北江南芜地少，亿兆斯民依田秋。”
国家“十三五”规划提出“加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式”，强调了结构转型对实现我国更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的重要意义。
经济规模的增长体现着经济体发展的数量变化，经济结构的演进体现着经济体发展的质态变化。数量上的暂时扩张并不一定意味着经济的持续发展，质态上的结构高度才是评判经济强盛的关键。对于经济体来说，实现一定时期内数量上的高速增长并不困难，困难的是实现质态上的结构演进。
经济结构包括产业结构、区域结构、需求结构、要素结构等诸多维度。其中，产业结构是经济体现代化、工业化水平的重要体现。目前，我国从经济总量看已位列世界第二，但从产业结构体现的经济质态看，仍然处在工业化中后期加速发展阶段，是尚未完成工业化的发展中国家。中国经济的持续发展需要继续推动产业结构演进。
产业结构演进包括需求结构变动，也包括供给结构变动。长期以来，需求侧的投资、消费、出口是我国拉动经济增长的三驾马车。随着近年来国内外经济形势的深刻变化，需求侧对于拉动经济增长的边际效应开始递减，而供给侧不足的弊端逐渐凸显。我国产业结构的演进亟待优化供给侧环境。
“莫耶横持开阡路，率土尽听万家声。”
2015年12月，中央经济工作会议强调“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新”。供给侧结构性改革被明确为我国今后经济社会发展的重要任务。土地作为经济活动的基础资源，是供给侧改革中必不可少的要素。
合理的土地供给结构可以促进产业结构的演进。在政策上，国土资源部于2014年9月下发了《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》，要求“以土地利用方式转变和结构优化推动经济发展方式转变和经济结构升级”。在实践中，近年来广东省的“三旧”（旧城镇、旧厂矿、旧村居）改造，浙江省的“三改一拆”（旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑）、“亩产倍增”行动计划，上海市的“五量调控”（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）政策体系都从土地供给结构发力，淘汰落后产能，优化升级产业结构。
城市作为各类要素和经济活动集聚的地方，是重要的生产、生活空间。未来，我国产业结构演进中应重点发展的服务业（特别是现代服务业）、战略性新兴产业（特别是先进制造业）就集中布局在城市空间。城市将在促进我国产业结构演进中扮演更加重要的角色。在经历较长时间“摊大饼”式的城镇化后，为与资源环境承载能力相适应，城市规模逐步受到控制。相对于城市产业结构演进的需求，城市土地资源变得更加稀缺。城市土地供给亟需从粗放型的土地供给总量管控向精细化的土地供给结构调整转变。2015年12月，中央城市工作会议要求“统筹空间、规模、产业三大结构”，本质即是做到城市土地供给结构与产业结构演进的匹配。
京津冀地区是我国三大城市群之一，人口总数超过1亿，土地面积21.6万平方公里。2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领……优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群”，京津冀被寄望能够成为我国新的经济增长极。因此，研究京津冀地区的热点和难点问题，对全国区域经济发展具有重要的理论参考价值。
2015年10月，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，明确“塑造区域协调发展新格局”。我国的现实问题却是产业结构的演进存在严重的区域失衡，制约着全国产业结构的协调演进。
这种失衡不仅体现在东部、中部、西部地区之间，也体现在同一城市群内部。2010年，北京市、天津市、河北省的产业结构高度分别为1.826、1.253、0.713，三地发展极不平衡。从土地利用效率看，河北省单位面积年产出不足北京的1/10。可见京津冀城市群是改善城市土地供给结构和产业结构区域协调演进的典型地区。所以要加快推动土地供给结构与产业结构的联动优化。
土地是经济社会发展的物质基础和生产要素，英国经济学家威廉·配第曾说过，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。对于工业化、城镇化已进入中期的我国而言，土地问题仍然是现代化进程中一个全局性、战略性、根本性重大问题。而在当今中国面临的各种土地问题中，最根本、最迫切的是加快土地利用方式转变和结构优化。
改革开放以来，随着各项建设活动全面开展，特别是工业化、城镇化相继步入快速发展阶段后，我国城市建设用地规模迅速增加。以外延扩张为主要特点的建设活动带来了不容忽视的城市土地利用浪费和用地格局失序问题。
一方面，城市用地粗放现象比较严重：2000至2010年间，人均城镇工矿用地面积从130平方米上升到142平方米，超过国家标准上限，新城、新区建设的低密度、分散化态势明显；工业用地产出率明显低于发达国家同期水平，以产出率较高的上海为例，2010年产出为 13.4亿元/平方公里，仅为上世纪80年代纽约和东京的1/3和1/7。
另一方面，区域城市内部用地结构不尽合理，城镇工业用地比例偏高，2010年全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，珠三角、长三角等一些制造业发达地区工业用地比例超过40%，个别地区甚至超过50%。
区域内土地供给结构不合理，严重限制着城市经济发展方式转变和经济结构升级。土地供给结构和产业结构演进需求的不匹配已然成为制约城市经济持续增长的主要瓶颈。配合社会经济发展阶段，要加快探析土地供给结构与产业演进间的联动机制，积极推动区域间土地利用方式的转变对经济发展方式转变和经济结构升级是有着重要的现实意义。
（作者系北京大学经济学院博士后）
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责任编辑：李彦丽
