许云霄：用政府会计强化政府性基金管理

　　新浪财经联合北京大学经济学院，推出2016年两会报道特别策划：《两会专家谈》。北大经济学院院长孙祁祥等几十位学者发文探讨新常态下中国经济的转型之路，发声国企改革、互联网金融等改革议题。

　　许云霄

　　政府性基金作为政府非税收入的重要组成部分，由于其日益增长的规模、纷繁复杂的名目、具有强烈政策导向性的设立与管理方式，以及公众对于政府整体财政收支工作公开透明的诉求，正越来越受到学界与公众舆论的高度关注。根据2014年《中国统计年鉴》，我国全年的公共财政收入为12.9万亿元，其中税收收入规模为11.1万亿元，非税收入规模为1.9万亿元；与之形成强烈对比的是，全年政府性基金的收入决算规模为5.2万亿元，已经相当于公共财政收入体量的40%。由此可见，政府大量的公共服务依靠着政府性基金的收入与支出来完成，这势必伴随着从机制设计层面到管理方法层面的诸多问题。

　　政府性基金的问题由来已久，我国目前已经就此问题进行了积极的探索。2010年，经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开，这其中就包括中央政府性基金收支预算表。同年，财政部颁布了《政府性基金管理暂行办法》，对政府性基金的概念、申请和审批程序、征收和缴库、预决算管理、监督检查与法律责任五部分做出了明确规定。该办法于2011年1月1日正式施行。根据该文件的界定，政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

　　从政府性基金的发展现状来看，根据《2014年全国政府性基金收入执行情况表》，2014年全国共有各类政府性基金45项，其中中央30项，地方30项，但中央与地方的政府性基金项目并不完全一致，如民航发展基金、铁路建设基金等是中央专属的政府性基金，而国有土地使用权出让收入、城市公用事业附加等则是地方政府专属的政府性基金。基于规范完善的政府会计制度这一现代的管理思维与管理工具，如何对于政府性基金进行更好的管理，并且尝试探讨对于政府性基金的积极管理将会对整体财政管理工作带来的正面影响。

　　从政府会计改革的角度切入政府性基金管理的问题研究并不突然，政府性基金也是整体政府会计改革工作应该关注的重点。首先，在《新预算法》颁布执行的背景下，政府性基金预算被纳入了整体的预算管理体系，政府财政管理工作向着全面、透明的方向迈出了坚实的步伐。以《新预算法》为标准，对于政府财政制度的调整与规范不再仅仅着重于一般公共财政工作，政府性基金、国有资本以及社会保障基金的管理运作都被纳入这一体系。其次，伴随着中华人民共和国财政部令第78号——《政府会计准则——基本准则》、财库[2015]192号《财政总预算会计制度》两部政府会计制度文件的出台，政府会计制度的改革正在成为当前我国政府着力推进的工作重点。其中，在《财政总预算会计制度》中特别对于预算的四个构成部分分别进行了详细的规定，政府性基金的会计制度赫然在列。

　　但应当关注的是，这些制度只能说是政府性基金管理与政府会计改革的敲门砖，政府性基金究竟该如何科学管理，我国现行的财政管理现状能否适应推行的政府会计制度，政府会计制度究竟如何与政府性基金进行融合都是有待观察的问题。一方面，政府性基金实行专款专用，主要由主管部门主导使用，财政部很难对其进行统筹安排，与一般公共预算相比，政府性基金预算的管理要粗放得多，大量的政府性基金还没有纳入到全面预算之列。另一方面，政府性基金的设立目的是专款专用，但基金与预算单位主体是相互交叉的关系，所以虽然通过《财政总预算会计制度》可以从预算规划的角度完善政府性基金的会计管理，但是基金的使用主体却是使用《政府会计准则》进行该主体的会计核算。这样一来，基金预算端是按照基金的性质进行分类，但在核算端却是通过使用的主体进行分类，打破了基金专款专用的基本性质，也使得基金的管理没有形成完整而合理的体系。由此可见，政府性基金的管理问题正是政府会计制度改革应该专注的重点问题。

　　（作者系北京大学经济学院副教授）