新浪财经联合北京大学经济学院，推出2015年两会报道特别策划：《两会专家谈》。北大经济学院院长孙祁祥等几十位学者发文探讨新常态下中国经济的转型之路，发声国企改革、互联网金融等改革议题。

　　“大道致简，有权不可任性”，2015年两会的政府工作报告中，多次提到政府公信力建设问题。“用政府权力的减法，换取市场活力的乘法”，是今年两会的热议话题。本文通过对政府公信力建设主要问题的梳理，提出五点基本建议。

　　一，政府公信力的内涵

　　在现代社会活动中，政府主要通过两个方面与民众发生联系。一是政府权力的获得，二是权力的使用。政府获得权力的基础是民心所向、众望所归；政府运用权力的前提应是以民众利益为归依、全心全意地为民众服务。需要注意的是，在影响第一方面的各种因素中，民主制度至关重要。但在第二个方面中，民主制度并不能确保政府的行动符合民众的利益。因此，要搞清政府行为究竟在多大程度代表了民众的利益，一个重要的方法就是度量政府信用。

　　高质量的政府信用，表明政府履职的能力很强，同时具有为民众服务的良好意愿。反之，低水平的政府信用，说明政府履职能力较弱，民众的利益没有得到有效维护和实现。当前，我国的政府信用建设正处于快速发展期。党的“十八大”报告明确提出要加强政务诚信建设；十八届三中全会提出要建立健全社会征信体系，建立信用数据统一平台，推进部门信息共享；2014年6月，国务院公布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》明确了推动政务诚信建设的目标、任务和重点，为今后政府信用建设指明了方向。

　　评价政府信用，一要看政府的诚信水平，二要看政府的履职能力。政务诚信是社会信用体系建设的关键，新一届政府正以前所未有的力度推进政府职能转变、信息公开和反腐倡廉，极大地提升了政府的诚信水平。另一方面，随着我国宏观经济的发展，政府的行政能力也大大增强。我们认为，随着我国宏观经济的平稳发展，特别是通过对廉政、勤政、简政实践和改革深化，我国政府公信力必将会提高到一个新的水平。

　　二、近年政府信用建设的成就

　　十八大以来，随着市场在资源配置中起决定性作用的地位得到确立，转变政府职能，建设服务型、法治型政府，成为改革的重点内容。近年，我国政府职能转变的改革，主要是以“简政放权”为重心，以行政审批制度改革为突破口不断推进。2013年3月，国务院公布《国务院机构改革和职能转变方案》，在机构改革和职能转变两方面做了重大部署，决定减少和下放审批事项，减少资质资格许可与认定，减少专项转移支付和收费以及改革工商登记制度等。2013年11月，李克强总理在“地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议”上，强调地方政府在职能转变上要抓好三点：即接好放好中央下放的审批事项；最大限度取消地方行政审批事项；加强地方政府管理服务职能。从2013年5月到2014年10月底，国务院取消和下放的行政审批项目达408项，取消评比、达标、表彰项目108项，取消职业许可或认定78项，将226项工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批，有效地激发了市场的活力。

　　在另一方面，新一届中央领导集体将廉政建设的重要性和紧迫性提高到了新的高度，反腐力度前所未有，廉政建设成绩斐然，人民对党和政府越来越信任。早在2012年，中共中央政治局就通过了《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》(以下简称《八项规定》)，党的群众路线教育实践活动把贯彻落实《八项规定》精神作为切入点，突出作风建设。各级地方政府贯彻落实《八项规定》，有力促进了党风政风好转和民风社风的转变。同时，纪检监察机关坚持不懈监督《八项规定》的执行情况，截至2014年12月31日，共查处违反八项规定精神问题77606件，处理人数102168人 。国家统计局民意调查显示 ，超过87%的民众认为不正之风和腐败问题有所好转，超过77%的民众认为查处领导干部违纪违法案件有力度。中国社科院社会学研究所对覆盖全国31个省(区、市)7388人的调查表明 ，对未来反腐败具有信心的群众超过73%，比2011年增长16%，高压的反腐态势赢得了民众的支持。

　　三、公信力建设面临的主要问题

　　首先，从政策供给的角度看，由于改革已经进入深水区，政策之间的协调性和行政体制的结构矛盾问题十分突出。在中央层面，政策的协调性有待进一步提高：一是金融监管机构的大部制改革尚未启动。金融机构综合化经营趋势已十分明显，但分业监管使得协调性问题较为突出。二是部门利益已成为深化改革的障碍。具体来看，各部委在具体行使权力的过程中，衍生出各自的部门利益，由于部门之间因利益不同，政策冲突频频出现。例如，农业部和银监会关于农村专业合作社开展信用业务的分歧至今未得到解决；主导医疗体制改革的20几个部委之间由于利益难以协调，基本医疗制度、基本药物制度、基本医疗保障等改革无法有效推进。在地方层面，地方政府的行政结构不尽合理，机构分设过细，职能交叉、权责脱节现象严重。例如，各级政府之间的关系未完全理顺；“省直管县”改革处于探索阶段，缺乏统一部署；地级市对扩权县(市)的支持力度减弱，加大了基层政府间的矛盾等，政府职能转变亟待进一步深化。

　　其次，从社会需求的角度看，政府的公共服务和信息公开还不能满足民众的要求。以信息公开为例，一是信息公开的范围尚达到“公开为原则，不公开为例外”的标准。二是对于主动公开的信息，存在“三多三少”的问题。即框架原则信息多、而具体内容信息少；结果信息多而过程信息少；正面信息多而负面信息少。三是对于依申请而公开的信息还存在诸多问题。例如，申请渠道不畅通；答复拖延、答复内容不完整或未按申请人要求的形式答复；以保密或重要信息不公开为理由拒绝答复、甚至不说明理由地拒绝答复等。例如，2013年8月，广州市社情民意研究中心发布民调显示，政府信息公开不全面、不具体成为民众主流看法。74%的受访者认为政府信息公开存在问题。其中，“公开信息不全面”占比达56%，“公开信息不具体”占比达47%，选择“没有公开”的人占比35%，选择“公开虚假信息”的比例高达30%。

　　四、对策和建议

　　第一，深化行政体制改革，建设服务型政府。根据《中共中央关于全面深化若大重要问题的决定》，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。同时，必须加快政府转型，正确处理政府和市场的关系，既要简政放权，又要充分履行政府的宏观调控和公共服务职能。为此，一要明确政府的职能范围。健全宏观经济调控体系，减少和取消行政审批，发挥市场在资源配置中的决定性作用；二要创新政府的管理方式，加强和改善政府管理与服务。要发挥好行业协会和市场中介机构的作用；三要促进公共服务提供主体多元化，加大政府对公共服务的购买力度，将公共服务由政府主办向政府主导转变。

　　第二，建立完整的评价体系，对政府信用水平做出度量。政府应该支持第三方机构开展政府信用评价工作。同时，政府要重视信用评价结果，完善自身工作，赢得民众的信任。可以建立政府信用公开制度，增强各部门之间的信用竞争。将地方政府信用评估纳入地方政府官员绩效考核体系之中，强化鼓励机制和问责机制，促进地方政府的信用竞争；另一方面还可以通过引入市场力量，开放专业信用评估机构开展面向政府的信用，实现与市场的良性互动。

　　第三，推进政府信息透明化，使公权在目光下运行。推进政府信息的透明化，能大大减少腐败发生的可能性，从而有助于政府信用提高。为此，一要扩大政府信息公开的范围。转变政府观念，自觉公开政府信息，保障民众知情权。二要提高信息公开的质量。例如，财政预算决算和“三公”经费等信息的公开，应尽可能地细化到每一个条目。敢于说真话、交实底，公开政府工作的不足，三是，推动官员财产申报和公示，增强民众对官员的信任。建议建立金融实名制度、公民社会保障号码制度，不动产登记制度。应设立专门的机构，加强数据信息的管理，确保信息数据被合法使用。

　　第四，防范各类债务风险，完善政府对自身债务的管理。首先，是加强对国债管理模型的研究。应优化国债的期限结构、品种结构和发行分配方案，完善发行机制，降低发行成本。其次，应规范地方政府的融资行为。整顿融资平台公司，规范公司治理和项目运作。明确融资主体责任，创新融资方式。根据各地财政收支状况严格控制融资规模。制定发行地方债券的准入条件。完善地方政府对自身债务的统计和报告。再者，应建立政府债务的风险预警制度和债务救助制度。建立政府信用评级机制，强化对政府信用评级。严格限定债务救助的条件、程序和方式。

　　第五，增强与民众的网络互动，积极引导网络舆情。当前，网络已经成为反映民意的主要平台和社会舆论的主战场。对政府信用而言，这既是挑战又是机遇。完善政府信用建设，政府必须扩大网络参与，增强与民众的网络互动，赢得网络舆情的引导权。这里，需要注意的是，应以更加开放的心态面对网络。网络已经成为民众不可缺少的生活工具，政府必须改变传统的封堵和控制态度，更加积极主动地参与到网络中，维护网络信息的自由传播。理性看待网络热点话题和对政府的负面消息，保障民众的言论自由。同时，应完善电子政务建设。让网络成为政府信息透明化的主要平台，改善政府的网络形象。做好政府门户网站、重点新闻网站、品牌论坛的建设与推广，扩大知名度。增强政府网络平台的活跃度，主动开创网络热点，增强主动引导舆论的能力。

　　综上所述，提升政府的公信力，建设服务型政府，既是市场经济发展的客观需要，也是为人民服务的必然要求。推进政务信息公开，保障人民群众的知情权和监督权，既能提高政府工作的科学性，又能获得人民群众的信任与支持。近年来，我们欣喜地看到，新一届中央领导集体具有极高的领导智慧、极深的为民情怀和极强的改革愿望。展望未来，我国政府的信用建设前景光明。随着我国居民个人信用体系、企业信用体系、社会信用体系的建立和完善，我国政府的信用建设也必将会快速发展、并日臻成熟。

　　章政 北大[微博]经济学院党委书记、教授、博导