邵海鹏

　　[ 目前，我国城镇化率是52%，未来还有三四亿人涌入城市，总体算来大约要40万亿~50万亿元，要分20~30年完成，这意味着一年才2万亿~3万亿元 ]

　　伴随中央城镇化工作会议的召开，各种关于城镇化的猜想“靴子落地”。

　　盘古智库城镇化首席研究员、国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受《第一财经日报》专访时表示，一个基本的认知是，城镇化是必由之路。现在需要讨论的不是该不该搞城镇化，而是怎么把城镇化搞得更好的问题。

　　对于城镇化过程中最为重要的“地”和“钱”，易鹏说，因为城镇化是持续的动态进程，再加上金融财税领域的市场化改革，资金在可承受的范围内。而土地制度改革则要遵循“先规范再实行、先试点后推广、先易后难”的逻辑。

　　城市群是未来主体形态

　　第一财经日报：自十八大提出新型城镇化后，全国城镇化工作会议的召开一直无法确定，一直推迟到年末。之所以如此，是因为共识无法达成。你认为，这背后的争议内容包括哪些？

　　易鹏：我认为不能将之归结为争议，主要是希望在争论中，汇聚更多想法，从而使城镇化做得更好。

　　讨论的焦点包括，一是如何处理城镇化和新农村建设的关系；二是如何处理政府和市场、中央与地方的关系；三是大中小城市究竟该如何布局；四是如何把握土地改革的尺度，处理好农民、集体和政府之间的关系；五是在城镇化进程中，如何破解地方债务，以及建立与事权相匹配的财权；六是如何把符合条件的县改市等。

　　日报：这次中央召开的城镇化工作会议，就从六个方面进行了部署，与你的预期相符吗？

　　易鹏：我认为总体是符合的，归结一点就是，农民愿不愿意进城和城镇化率究竟达到多少，应该由市场决定。

　　此外，中央和地方之间，事权和财权会进一步匹配，如将社保等事权上收到中央，在全国范围内推进基本公共服务均等化；而“严控增量、盘活存量”的提法，意味着地方政府土地财政得到进一步遏制，但这并不意味着土地财政会立马消失。

　　那么，如何为地方政府提供新的财源来弥补呢？我认为，中央会为地方开辟一些新的税源，包括房产税、资源税等。财税也会适当地向地方倾斜。如资源税，以前是计量征收，今后可能是计价征收。中央会允许一些符合条件的地方政府发行市政债。

　　此外，中央对地方干部的考核体系也会进行调整。此前出现大量的空城、鬼城，原因就在于官员希望在短时间迅速提高GDP。将来如果不以此作为考核的核心，也就没有必要只追求速度了。

　　日报：你一直在提大城市发展战略，以及两横三纵的城市群发展布局。但是很多学者坚持小城镇发展战略。你认为怎么看待其中的分歧？

　　易鹏：坦率来说，对于小城镇派，我也能理解，但是有点乌托邦。从资源吸纳的角度讲，大城市存在马太效应。比如，北京市建成区面积1386平方公里，2012年，全市的金融机构本外币存款余额就达到84000多亿。即使采取最严厉的户籍制度，每年新增的常住人口还是达到60多万。

　　从政治角度来讲，中央集权、土地集体所有、一党执政，这三大要素都加剧了由权力主导下的资源配置。经济水平、基础设施、教育、医疗、文化等各方面条件比较好，才会不断有人汇聚。

　　但小城镇无法形成规模效应。第一，1.8万个建制镇平均一个镇才7000多人，市场资源也不会进去；第二，行政资源也无法配置。

　　那该怎么办？第一，城乡一体，其实包括大中小城市的合理布局。政府进行引导，在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面发挥作用；第二，行政体制改革，政府更多地简政放权。

　　在这种情况下，城市群的优势就凸显出来了，因为中国未来50%的人会集中在城市群里。日本一亿多人就主要集中在三大城市群。中国未来规模大的城市群十个左右也不算多，除了京津冀、长三角、珠三角外，包括长江中游、成渝、中原、关中、山东半岛、辽宁半岛、海峡西岸等。当然，还有一些小的城市群。三纵两横基本上就将以上这些都包括进去了。

　　未来城市群是主体形态，但是小城镇也会面临机遇。这样的小城镇有六类，包括人口5万人以上的、城市群腹地、资源型小城镇、有交通节点的小城镇、口岸城镇以及带有国土安全任务的城市，比如三沙。

　　以上六类，我估计总数在两千左右。其余的小城镇是否存在由市场决定。至于农村里的农民，如何集聚和发展，原则上不能搞拆迁，赶农民上楼，总体上要建立城乡一体的体制，农村和城市的人可以自由流动。

　　城镇化“不差钱”

　　日报：钱的问题在城镇化进程中无法回避。国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。这是否会给各级政府带来压力？

　　易鹏：资金要算口径，是增量资金还是存量资金。城镇化肯定不是房地产化，但城镇化不可能不要一点房地产。房地产现在每年8万亿投资，基础设施固定投资去年30多万亿。很多东西都和城镇化相关，而且很多是市场化投资。这也意味着，固定资产投资增量不是很大。

　　当然，这次中央提出的城镇化任务中也包含建立多元可持续的资金保障机制。建立健全地方债券发行管理制度，推进政策性金融机构改革，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

　　增量主要集中在农民工市民化成本。政府需要为之配套公共设施投入、增量公共服务、社会保障等。

　　大致算来，东部地区农民工市民化的成本是17万亿，西部地区是10万亿。目前，我国城镇化率是52%，未来还有三四亿人涌入城市，总体算来，也就是40万亿~50万亿元。

　　不过，也不是一年就投入这么多，而是要分20~30年完成，也就意味着一年才2万亿~3万亿元。其中还包括推进财税、金融等配套市场化改革，中央和地方分别配套，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，以及各种金融工具、外汇储备等。

　　需要注意的是，中国的城镇化决不能搞高福利，只能满足基本福利。

　　日报：中央城镇化工作会议提出，城镇建设不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。你是如何理解的？未来中国的土地制度改革会有哪些动向？

　　易鹏：不成为巨人，也就是城市要有边界。不能再摊大饼，没有约束。城市要精而美。无论大城市和小城市都要走集约化的城镇化道路。

　　目前，我国建筑面积是27万平方公里，其中有16万平方公里左右的宅基地，4万多平方公里的城市建设用地，还有6万~7万平方公里是工业和厂矿建设用地。

　　其中存量有很大空间。比如，农村存在宅基地整治，城市存在无效利用的土地。还有农村耕地的田埂，全国加起来大概有几千万亩。

　　至于土地制度的改革，十八届三中全会出台了一系列政策，包括建立城乡统一的建设用地市场、推动农民住房财产权抵押、担保、转让等。应该说，农村土地的流转的力度在三中全会后会进一步提速，但是这背后也有很多的复杂因素。农村土地流转绝不可能走简单、粗放、快速的推进之路。稳步、小步推进是主旋律。

　　除了考虑冲击土地财政、对失地农民未来的担心外，还要包括工商资本进入是否会带来的假农业、真开发的问题，土地流转收入如何合理分配的问题，土地确权进度问题等方面。

　　这就意味着，在未来的土地制度改革中，需要遵循三个逻辑：先规范再实行、先试点后推广、先易后难。

　　第一，强调土地流转必须符合规划和用途管制，必须在用地计划指标之内。第二，选择若干试点，慎重稳妥推进，通过试点来总结经验，平衡风险，把握节奏。第三，大幅缩小经营性集体用地的范围，对农业集体经营性建设用地实现同地同价同权。难度较大的农村宅基地，肯定就在后面予以慎重推进了。

　　延续这样的逻辑，对未来的房价和土地财政的冲击将是温和的，对于农民的财产性增收也将是逐步的。

　　城镇化是必由之路

　　日报：一种声音说被过度关注的城镇化有可能是一种灾难，这种说法是危言耸听吗？

　　易鹏：这次中央已经明确，新型城镇化要顺其自然，不要拔苗助长，也不要压制，做到这一点就可以了。对城镇化而言，我认为，过度关注也不是好事。

　　此前，地方政府以及民众对城镇化的理解就是拆迁、房地产等，在这种粗放的模式下，出现了众多空城、鬼城。要破除这些问题，就要“提质”，进行“软”建设，软硬兼施。一方面体现在制度建设上，更多地要求公平，另一方面是生态文明的建设。

　　通过前者的改革，会议提出要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。对于后者来说，通过节能环保推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。

　　日报：随着中国经济增速的放缓，需要依靠产业来支撑的城镇化，是否会受到影响？

　　易鹏：这是肯定的。没有产业支撑的城镇化难以为继。但是即使经济增速下降，通过经济结构优化，也是能提升就业承载力的。

　　目前产业更多是要释放服务业，通过改革、简政放权来释放服务业的空间。另外，要培育战略性产业。推动四化同步，这样才能保持城镇化的可持续发展。

　　日报：相较于去年中央经济工作会议明确提出城镇化是“扩大内需的最大潜力所在”，此次只是提到“是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”，“将有利于释放内需巨大潜力”。这是否意味着高层对城镇化的定调悄然降低？

　　易鹏：我认为这是咬文嚼字了。对城镇化，我们要有一个认知：城镇化是必由之路。如今中国能够走到这一步，主要还是城镇化带动的。现在，我们不是在讨论该不该搞城镇化的问题，而是应该讨论怎么把城镇化搞得更好的问题。

　　专门召开的中央城镇化工作会议，足以说明中央政府的重视。城镇化关系到我国现代化的成败。面对这一问题，必须理清思路、确立原则。

　　新型城镇化的建设要因地制宜，先行先试。不能搞“一刀切”。推进城镇化需要遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

　　对于城镇化，我总结四句话：要以人口城镇化为核心，以提高城市综合承载力为支撑，以城市群为主体形态，以推进公平公正的制度改革为保证。

　　总而言之，农民为什么要进城？这是对美好生活的向往。因为城市让生活更美好。