李慧敏、谭志娟、童海华

　　近日召开的中央城镇化工作会议是改革开放以来中央召开的第一次全国城镇化工作会议，并且与中央经济工作会议同等规格、交叉套开，其重要意义不言而喻。

　　新一轮城镇化到底需要多大的投资？如何建立多元可持续的资金保障机制？未来提升城镇化率的潜力在哪里？新一轮城镇化的土地问题如何解决？未来哪里将有形成大规模城市群的可能？就此问题，《中国经营报》记者约请有关专家进行解读。

　　钱从哪里来

　　《中国经营报》：中央城镇化工作会议要求，要坚持使市场在资源配置中起决定性作用。目前市场上认为新一轮城镇化需要投资40万亿元，那么这么大的投资钱从哪里来？真的需要这么多的资金吗？

　　肖金成：对于城镇化的资金投入问题，现在流传不少数字，这些数字不知道是如何算出来的。实际上城镇化过程是个市场逐渐消化的过程，而不是说一年就增加多少投资，也不是一次就砸进多少钱。

　　我认为这个问题要从几个方面来看。

　　第一，从社会保障来看。农民进城应该建立完善的社会保障，保障就需要花钱。养老保障是进城的农民自己投入一部分，企业缴纳一部分。所以他实际上是自己为自己保障，不需要政府完全包起来，当然，不足的部分政府视财力给予补贴。

　　第二，城市人口增加，城市规模扩大，城市基础建设需要的资金。一个城市扩大，并不是说增加一个人就按照比例增加路的宽度和长度。农民工进城做了贡献增加了税收，当然就可以增加基础设施的投入。

　　第三，从农民工住房来看。农民如果收入比较高就买房，收入低的就租房，面临失业可以申请廉租房，不是说政府给他分配房子。政府将来可能要建一些公租房和廉租房，但这只是很少的以部分。

　　对于农民进城，主要通过市场化来解决资金，而不是说一下子包下来由政府解决。从改革开放至今已经有2.6亿农民工进入城市，也没看见哪个政府专门为进城的农民工一下子投了多少钱。市场是个逐渐消化的一个过程，不是把钱准备好，把所有都安排好了再请农民工进来。

　　客观来讲，在城镇化过程中，城镇化率增加一个百分点要在城市里增加1000多万人。但不是说要把1000多万人集中到一个城市，要建个容纳1000多万人的城市。实际上是要把这些人分布到660多座城市和19000多个建制镇里边，每个城市分摊下来数量不是很大，当年的投资是完全可以消化的。

　　张乃剑：城镇发展决定性的动力是市场，因此，城镇建设资金主要是从市场中取得，政府需要投入，但政府的收入也来自市场。靠市场取得资金，主要财源是发展工业和第三产业。

　　《中国经营报》：那么如何用市场化的手段解决城镇化进程中的钱的问题？如何建立多元可持续的资金保障机制？

　　张乃剑：发挥市场化手段，主要是发展各种城镇的特色产业和主导产业，特色产业、主导产业上规模了，服务业也发展了，资金问题就解决了。长三角、珠三角地区的城镇发展很繁荣，就是靠具备特色的城镇工业和服务业支撑，这些地区城镇化建设资金，政府投入一部分，主要靠民间力量的投入，他们的实践证明，不仅资金来自市场，而且建立了多元可持续的发展资金保障体系。

　　因此，城镇当地特色产业和主导产业的健康可持续发展，是解决城镇建设资金的唯一出路，不解决这一问题，谈不上资金保障和来源的多元性。只要当地经济发展了，财源丰富了，就可以利用政府有形之手和市场无形之手进行合理调控，多元性资金保障就可达到水到渠成。因此，解决城镇化资金问题，不能机械地就资金谈资金。

　　沈建光：我认为城镇化融资机制有以下几个突破口：一是建立地方主体税种，财税体制改革中地方主要税收资源税与房产税的改革会加快；二是建立中央财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央对地方关于城镇化的转移支付会增加；三是在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度，未来尝试探索市政债；四是推进政策性金融机构改革，开发银行在城镇化过程中将发挥更大作用；五是鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营，吸收民营资本进入等等。

　　最后，农民工市民化后会增加消费，这也会促进经济增长，反过来又会增加税收。

　　申岚：对于城镇化过程中的财政支持问题，我认为一是要增加中央财政的支持力度，特别是对跨省外来人口本地化的财政支持，二是充分发挥地方政府的主动性，一方面不断拓宽融资渠道和税收收入，另一方面提高财政资金的使用效率，三是积极引导市场参与，在有条件的行业向私人资本开放，而政府做好审批监督管理的职责。这样多管齐下，解决资金困境。

　　人到哪里去

　　《中国经营报》：农村人口如何转移到城市里？又如何保证进城农民有工作，能够享受到城里的公共服务？

　　沈建光：我认为要先从存量着手。当前农民工在城市长期居住和工作的人数已经达到2.6亿，这部分人在城市工作，但由于户口限制，无法享受平等的公共服务，而且造成6000万留守儿童的现象, 导致城镇内部二元化现象。

　　因此未来人口转移应该以户籍制度改革为突破口，率先放开小城镇的户籍限制，对于大城市，也可以加大居住证的推行。农民工就业主要集中在建筑业、服务业，而从企业规模来看又以中小企业为主，因此未来要简化行政审批，加大金融服务中小企业，以及鼓励服务业的发展都有利于保障农民就业问题。

　　申岚：人口的转移涉及户籍制度改革问题。城镇的工作机会已经吸引了越来越多外来务工人员，但由于缺乏基本的社会保障，农民工留在城市的积极性不高。我们认为未来的改革方向将是通过居住证等过渡性制度安排向外来人口提供基本的医疗社保教育等公共服务，并逐步放宽迁户要求。最终将公共服务的提供与户籍脱钩。另外，加大对外来务工人员专业技能的培训，建立起服务他们的职业介绍机构。目前居住证制度已在多地试点，可提高接收城市的公共服务水平。

　　肖金成：在长达30多年的时间内，城市吸纳了2.6亿农民工，他们在城市已经找到了工作，有了就业岗位。如果要再创造2亿多的就业岗位，那是非常困难的。

　　现在他们只是没有享受和城市居民相同的服务，没有给他与城市居民一致的公共福利，也没有给他解决户籍问题，所以我们现在迫切需要提高城镇化的质量，就是让进城农民工享受和城市居民一样的公用服务和社会福利，未来建立完善的社会保障，包括分层次地解决户籍问题。

　　中央城镇化工作会议这一点也比较明确，先解决进城的农民工的问题。那么他们还存在什么问题呢？首先，两地分居的问题。一个人进城家属留在农村，这个要逐步解决。5000万的留守妇女，丈夫已经在城里有了工作，如果工资待遇、社会福利都解决了，完全可以把家属接到城里来；还有6000万的留守儿童，如果城市能够解决他们的教育问题，在城里能够买房租房就可以把孩子接到城里来，解决他们的问题不需要就业岗位，但需要教育资源。5000万留守妇女，6000万留守儿童，可能还有5000万的留守老人。未来中国城镇化水平的不断提高，这些人口恰恰就是未来城镇化率提高的人口来源。

　　如果这些儿童、妇女甚至老人都能进入到城市，那么中国的城镇化率起码将提高10个百分点左右，这些人一下子并不需要太多的就业岗位来安置。而且，随着城市人口的增加，服务业会向更深入更细化方向发展，就会创造更多的就业岗位。

　　张乃剑：人口如何向城市转移？这既是一种行政行为，更是市场行为。行政行为，就是国家出台鼓励农民进城的政策，即开放城门。市场行为，就是通过市场经营，使农民进城有稳定的就业岗位和稳定的收入。要达到这一要求，首先城镇的产业要规划好，经营好。有了科学的城镇产业规划和科学的经营机制，就会吸引社会资金的投入，农民劳力的投入和资金的投入，通过投入，从中获得收入。这是农民进城和立足城镇的必备条件。农民享受城镇居民待遇问题，目前已是社会热点问题，其难点出在计划体制的惯性上，一些政府部门还没有彻底打开改革的思路，部门利益化、利益合法化问题没有彻底打破。

　　城市群要靠市场力量形成

　　《中国经营报》：本次中央城镇化工作会议提到减少工业用地，城镇建设用地“严控增量，盘活存量”，适当增加生活用地特别是居住用地。那么城镇化进程中所需要的大量土地如何解决？

　　肖金成：解决土地问题要两条腿走路。一条是集约用地，单位面积内要承载更多的产业和人口。我们过去用地比较粗放，单位面积内的产业和人口都不是很密集，某种程度上造成土地的浪费。所以要盘活存量，用地更集约高效，从而使城市人口增加并不一定占用更多的土地和耕地。比如有的中小城市一平方公里只有5000人或者更少，如果每平方公里放置1万人呢？土地没有增加，单位土地上人口密度却增加了。所以我们说存量的潜力很大，盘活存量就等于增加单位面积的人口密度。

　　另一条是要通过政策，减少农村的建设用地，人走了可以恢复成耕地，耕地就保证不减少。这个途径也是很有潜力的。关键是要采取什么政策，我们既不能损害农民的利益，又要保证耕地不减少，需要国家政策来调节。

　　申岚：解决城镇化过程中的土地问题，需要进一步改进当前的土地流转制度，让农民享有更多土地权，同时保障外出务工农民享有应有的土地租赁权、转让权。此外，还应加强土地使用管理，提高土地使用效率，改进城市规划建设和管理的水平。我们看到十八届三中全会上已提出相关改革意见。期待各地政策细化。

　　沈建光：在确保耕地红线的基础上，建立城乡统一的建设用地市场，加大农村建设用地的流转，有利于增加用于城镇化的土地增量，也能保证提高农民收益。此外，也要提高城市用地的效率，减少工业用地，以盘活存量。

　　张乃剑：现在一些地区，借用工业用地之名，超前圈地、超规模圈地，转换用地用途，大搞房地产经营、土地经营，是造成工业用地矛盾的主要原因，值得高度警惕。

　　《中国经营报》：此前，针对城镇化形态的讨论由来已久，发展大城市，还是发展小城镇的争论不绝于耳。对此，会议明确指出，要把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。城市群的发展将对城镇化起到什么样的作用？今后哪些地区将形成新的城市群？

　　肖金成：城市群在中国新型城镇化发展进程中具有重要意义。只有在城市群的范围内，大中小城市和小城镇才能协调发展。大城市的要素成本高，中小城市承载力比较强，所以大城市的产业可适当向中小城市转移。在城市群里，中小城市的区位劣势正在弱化，但成本优势在强化，从而得以实现大中小城市和小城镇的协调发展。

　　城市群的交通普遍发达，能够实现城市群内的城市分工、互补。城市之间可以通过错位发展，提高整体的市场竞争力，使城市群得到整体发展，带动更大的区域同步发展。

　　将来在城市群发展战略上要围绕“两横三纵”的格局发展，有利于集中布局和减少物流成本。这也是国土空间开发的大方向格局。未来在川渝、关中、北部湾等地区将形成规模较大城市群。

　　张乃剑：城市群概念，是我国改革开放之后，引进西方发达国家城市化发展的一种科学概念，对于指导我国城市化发展，起到了积极的促进作用。现在中央提出城市群发展战略是符合国情的，现在城市群的发展，不宜过分地从行政概念上划定多少城市群，城市群的出现、城市群的规模、城市群的质量、城市群的地理分布、城市群的作用，主要依靠城市发展的自身规律去决定，用市场动力来完成。

　　现在各地城镇化发展很快，城市一旦完善了城市功能，城市之间的互动、互联格局就会形成。中国东部沿海地区城镇密集，是自然形成的城市群，其他地区也一样，现在过早地评价区域城市群和未来兴起的城市群，对于城市化发展，没有太大的实质意义。