叶金育   

　　2011年沪渝两地房产税改革试点后，2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第五部分“深化财税体制改革”第(18)条指出“加快房地产税立法并适时推进改革”，再次把房地产税改革推向了前台。沪渝两地的试点难言成功，改革充满变数与艰辛，当务之急是正视现实，走出误区。

　　难以承受“调控房价”之重

　　房地产税是一种古老的财产税，自农耕经济时代起，就一直是政府财政收入的主要来源之一。随着工商业的发展，货物与劳务税和所得税逐渐取代了房地产税的主导地位。但对地方政府而言，房地产税的作用仍然不可小觑，世界上很多国家直接将其规定为地方财政的主体税种。但寄希望于房地产税抑制房价，不能不说是对房地产税的误解。

　　房地产税是针对房地产保有环节而课征的税，政府认为其开征，可以加重房地产持有者的负担，抑制投机性房地产交易，让房地产市场回归理性，从而达到稳定房地产价格的作用。然而，房价高位的主要原因是保障性住房供应不足，加上地方政府对土地出让收入的饥渴，有意识地控制土地供应的规模，造成整个市场供应不足，单纯的征收房地产税显然无济于事。

　　当房地产税的功能转向调控房价时，房地产税事实上成为一种管制经济的手段。政府抑制偏高房价、改善民生的初衷无可非议，但沪渝两地的房地产税试点证明房地产税并非调控房价的有效良方。其实，若只是考虑调控房价，金融政策、行政管制等措施都比税收更为有效。

　　明修栈道，暗度陈仓？

　　在分税制模式下，政府间的收入分配已有大致划分，但总体上是优先保证上级的收入，然后再考虑下级。通过这样一层一层的财力集中，地方的财政状况可想而知。再加上政府间财权与事权的界限仍然比较模糊，中央或上级的事权经常向下摊派，地方或下级的财权却经常向上聚拢，致使原本已经紧张的地方政府财政雪上加霜。地方政府需要持续的财政来源，畸形的土地财政和暂时的大举借债不能换来地方的持续发展，营改增的快速推进进一步加大了地方财政风险，地方财政能力不足的问题必须得到解决。

　　房地产税试点规划，十分唯美。既可体现政府关注民生，又可为未来地方财政开辟一条聚财之道，以缓解营改增对地方财政的冲击。但当房地产税无助于调控房价时，其功效就只剩下聚财了。财政部财政科学研究所贾康所长表示，房产税和资源税有望成为地方税收的支柱，东部地区应以房产税为主要税源，西部地区应以资源税为地税支柱。这或许是房地产税试点的真实目的。

　　笔者不反对房地产税的开征，也不质疑房地产税的敛财，但两地试点采用的存量不变、增量调整的改革套路，看似照顾到了地方利益，又无挑战中央权威的两全做法，其实是以牺牲纳税人利益为前提的，既违背了中央“结构性减税”的总体思路，也与当前减税轻赋的收入分配改革目标格格不入。

　　土地出让金转入房地产税

　　征收房地产税并非在白纸上作画，必须考虑各方面因素。从地方财政着眼，房地产税确实有助于改善地方财政能力，但目前地方财政不足不是由于征税不足，而是税制不合理。从税制原理分析，在增加财政、调控房价、调节财富分配的各项功能中，房地产税的核心功能还是增加财政收入。房地产税的改革也必须围绕优化税制、保障地方财政收入这条主线而展开。

　　在目前的财税体制下，可供选择的路径有两条：一是彻底否定目前的地方试点，另起炉灶，由全国人大或其常委会直接主导，或由国务院提出方案供其取舍；二是全国人大或其常委会给予地方政府特别授权，准予其先行先试的特殊待遇，等条件成熟后上升为法律并全面推广。前者张力有余，弹性不足；后者在诸多领域的改革中得到验证，值得一试。

　　至于改革时机，仍应谨慎选择。就目前的税收立法实践来看，房地产税改革不宜大面积推行，可以渐进式地推进改革，大体可以分两步走：第一步，将房地产税与土地税收合并，解决房产各环节中的重复征税所引发的质疑；第二步，以合并后的房地产税取代土地财政，将土地出让金收入逐步转入房地产税中，解决地方财政能力不足问题。如此改革，从短期看，或许会减少地方土地收入，但长远来看，改革后的房地产税将为地方政府提供最稳定、最可靠的税源。