农村经济改革新契机

　　西北政法大学青年学者殷武调研新农村经济改革，称惠民是关键

　　文 《法人》记者 伍洲奇

　　“三中全会精神恰逢其时，解放了农村土地的政策限制，这将为农村经济改革释放出巨大能量，为国民经济飞跃提供了新的契机，广大农民将因此捧上金饭碗。”11月22日，西北政法大学青年学者殷武如是向记者表示。

　　殷武，这位供职于西北政法大学、致力于农村经济体制改革与城中村改造等课题研究的青年学者，曾先后主持一项国家社科基金项目课题与一项司法部部级课题研究，为此他跑遍全国主要省市有改造特点的农村，获取大量与农村经济发展有关的一手资料。

　　经调研殷武得出结论：开展新农村经济改革，改革的核心是应给农民更多的实惠，让农民在城市化过程中获利，使土地要素迸发出活力，劳动力得以释放。而建立有力的执行体制，能确保惠民政策到位。

　　农村经济改革新契机

　　自从开始致力于农村经济改革、城中村改造法律问题研究以来，殷武及其课题组成员几乎跑遍西安市大大小小的农村，长期深度观测西安雁塔区、灞桥区、长安区、临潼区几十个村庄；曾实地考察调研了珠海水湾头村、深圳蔡屋围、渔农村、广州猎德村、海口玉沙村，三亚最南端的鹿回头村、月川村、东岸村、海坡村，甚至还考察了新疆西北边陲的布尔津镇切克台村、旮旯村等最边远的农村改造。

　　殷武感叹，“资料还是一手的好，不但有了理性认识，更重要的是加深了我的感性认识。”

　　谈起曾深度调研过的农村，殷武几乎能熟悉地报出村支书、村主任和部分村民的名字，哪些村经济条件差，哪些村民通过什么方式发家致富，哪些村专业合作社、改制的公司创业面临瓶颈，如是等等，如数家珍。

　　“在经历一次大的经济飞跃后，农村经济近些年来一直难有很大起色，其中有资金的因素、有技术的因素、有劳动力的因素等等。但总的来说，农村经济发展的最大瓶颈是政策因素。”殷武如是认为，“但，最近召开的三中全会，给农村经济甚至给整个国民经济，带来了飞跃的新契机。”

　　今年11月12日，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)。在土地制度改革方面，《决定》明确提出：建立城乡统一的建设用地市场，新赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利。

　　对此，农业部农村经济体制与经营管理司副司长黄延信在接受媒体采访时表示，对于《决定》中的涉农章节，他最关心的有两条，一是“赋予农民更多财产权利”，二是“建立农村产权流转交易市场”。“不进行市场交换，农民的财产权利就不能实现价值，也没有增值的空间，这是农村贫穷落后的根源。”黄延信说，给了农民财产权利，又建立了市场，其要义在于“激活农村的要素，尤其是资产要素”，此举不光是增加农民收入，对实现城乡要素优化组合，进而对整个宏观经济都有好处。

　　据统计，截至2011年上半年，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年，农村集体建设用地约为2.5亿亩。即便不包括农民承包的林地、草地等，十八届三中全会将激活的农村土地至少达14亿亩。殷武表示，据大致估算，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金；而农村建设用地的价格可能高达百万亿元。

　　在殷武看来，毫无疑问这将为农村经济乃至整个国民经济飞跃带来全新的契机。

　　茅坡村村民的新生活

　　11月22日，晨曦初露，茅坡村村民娄云霞便早早地起了床。到菜市场买好菜，初步处理后放进冰箱，给丈夫做好早餐，自己草草地吃了点，便推着自行车出了门。

　　《法人》记者发现，娄云霞现在的“家”，安置在临时租下来的120多平方米的高层楼房中，房子面积不小，足够她、丈夫及已经成年的儿子、正在上大学的女儿居住。娄云霞说：“现在的房子，虽然比不上在农村时那么宽敞，但是够住。重要的是，感觉到生活品质上来了，咱也过上城里人的生活了。”作为“贵客”接待，娄云霞一再表示不让记者换鞋。

　　出了门后，娄云霞告诉《法人》记者，从家里到她工作的场所——西北邮电大学，大概有两公里左右的路程，她在那里做着一份保洁的工作。等村里的回迁房建好了，她就要搬到新的回迁房去住，那个时候，她上班的距离就更近了。

　　所谓的“回迁房”，是因为村里的一系列变迁带来的：因为经济发展需要，茅坡村发生了天翻地覆的改变：如今的茅坡村村委会，将马上变成居委会；村民也不复是农村村民，变成了城市居民，而娄云霞们，将告别面朝黄土背朝天的农民生活，成为城市工人的一分子；农村土地也将全部或部分征收，农村住房也被拆除，国家给予相应的经济补偿，并给予每位村民70平方米的房屋安置，10平方米的店铺，以及几万元到几十万元的经济补助；经村民共同讨论，村集体的数百万元资产和每人10平方米的店铺，被打包成为公司，村民们则成了公司的股东。

　　娄云霞向记者算了这样一笔账：原来的房子被拆除了，她家获得了280平方米的住房，可能要三套，也可能要四套，一套用于自住，至少留着两套用于出租，每个月有不菲的房屋租金，想到这个，她每天路过回迁房工地的时候，都忍不住朝上张望，心里有一种满满的感觉；现在在西北邮电大学的保洁工作，可以每个月赚到1400元左右的收入，因尽职尽责，她还成为保洁队伍的负责人，每个月多加300-400元的收入，“比起以前种地种菜来说，还是收入高不少，刨去种地的开支，现在的一个月，快赶上当初的一年了。”令娄云霞期盼的是，“村里的铺面位置很好，不知道会不会很赚钱，是不是年底能有一笔不小的分红。”

　　“如果你要让我评价，客观地讲，我觉得现在的政策还是非常好的，我们比以前还是好了很多。”娄云霞咧开嘴，开心地笑，但突然停下来又说道，“其实，我还是有两个遗憾。”

　　殷武解释，娄云霞遗憾的是：儿子本来已经找了女朋友，已经到了谈婚论嫁的时候，但孩子还差几个月才22岁，所以不能结婚，在住房安排上吃了亏；家中的一位老人，则在冻结户口前一个多月突然与世长辞，令人悲痛的同时，按照政策也没能拿到相应的补偿。

　　“但是村里是一碗水端平的，对谁都公平，我也没什么太多好遗憾的。政策已经这么好了，我不能太贪心对不对？”娄云霞想了想，又满心欢喜地这样告诉记者。

　　殷武向《法人》记者介绍，包括娄云霞，茅坡村村民田华等人也在西安邮电大学做保洁工作，生活都过得不错。这些过上新生活的村民，对政策肯定是非常支持的。“当然，这还源于茅坡村有个团结的村干部班子，很负责任，做事也很有水平。”殷武如是称道。

　　村官的角色不容忽视

　　机会在眼前，如何把握，怎样让好的政策落地，切实为农民带来利益是关键。

　　俗话说，别把村官不当干部。“这种说法，多少包含了一种调侃的味道。”殷武表示，在他调研过的村庄里，村支书、村主任在农村经济改革中，都起到了举足轻重的作用，这些作用不仅仅表现在模范带头、政策上传下达等作用，还确保了农民得到实惠、农村和谐稳定的作用。

　　西安市长安区韦曲街办茅坡村村支书袁福合，也就是殷武此前提到的“团结的村官班子”里的班长，《法人》记者采访他时，他正在为村里新组建的公司酝酿出路。在集体经济改制过程中，全村的集体资产、连带人均10平方米共计三万余平方米的铺面，被打包组成了一家有限责任公司。作为村支书和公司监事，不但要确保农民在补偿上得到实惠，而且要在以后的发展过程中，让村民的财产保值增值。但现在袁福合“头疼”的是：如何让村民的资产有好的出路。

　　为此，袁福合与村主任率队考察了多家商业公司，为全体村民的三万余平方米的商铺寻找合适的出路。“村民现在的资产有了，我们的责任是找到合适的商家，让村民的财富保值增值。”袁福合向《法人》记者表示。殷武笑道，“办事沉稳的袁书记，其实早已胸有成竹，他所谓的头疼，其实是一种强烈的责任心。”

　　与袁福合有着共同担当的，还有殷武曾深入调研过的集体经济改制已完成的首帕张堡村的村主任、村办公司总经理宋小刚。宋告诉《法人》记者，他和村民们一起，把农村征地补偿款投入到大型工程机械上，现在大部分村民都在从事机械工程租赁、操作上，“既保证了村民的收入，又让闲下来的农村富余劳动力有了新的劳动空间。”

　　但是，也有极个别村官在农村经济体制改革中犯下错误，甚至遭受刑事处罚身陷囹圄的，令人扼腕叹息。

　　例如，殷武曾考察并熟知的村主任田某与村支书田某，在本村经济改制中，因为各自收受投资商400万元的经济利益，被检察机关抓获后送上法庭，最终分别被判处十年、十四年的刑罚，这让殷武非常痛心。此类案例，在殷武调研的全国各地城中村中，并非罕见。甚至在村官换届过程中，一些牵涉到权钱交易的就早早发迹，苗头凸现。

　　为此，殷武在主持课题研究时，与西安市长安区检察院、长安区预防职务犯罪研究会合作开展了一个子课题——《职务犯罪预防机制实证研究》。为此，殷武带领课题组通过实地调研，撰写了《村官职务犯罪及其预防》《城中村改造拆迁中职务犯罪及其预防策略》等系列论文，并试图建立“检察预警”机制，从制度的层面，确保村官在农村经济改革中不犯错误，有效地保护广大村民的利益，从根本上保障集体经济的增值保值，更是从另一个角度保障村官的根本利益。

　　殷武感叹道，“村官虽小，但在农村经济体制改革过程中，是一个不可忽视的群体，村官的职务行为，直接关乎村民的根本利益。”

　　劳动力安置非常重要

　　农村土地被盘活了，传统的农民劳动力从土地上释放出来。

　　“是拿着土地补偿款盲目消费甚至胡作非为？还是重新寻找新的支点，从事新的投资与劳动模式，这个问题值得重视。”殷武不无担忧地表示，此前城中村的改造，尤其是三中全会以后，大量的农村劳动力将从制度的层面得到释放，这将极大地刺激经济的腾飞，但也可能给社会稳定带来隐患。

　　在殷武看来，劳动力安置非常重要。而劳动力的安置，是一项立体工作。

　　在其调研的长安区14个村，殷武告诉《法人》记者，首先是村民自寻出路，部分村民习得一技之长，找到了新的养家糊口的工作，有了新的生存之道；其次是村干部带头寻找出路，如首帕张堡村村主任宋小刚与村民一道，从事大型机械设备租赁及做工程；再次，作为村民主动性之外的保障，政府机关也是责无旁贷。

　　“这一点，长安区人力资源和社会保障局做得很不错。据调研发现，在长安区已进行经济体制改革工作的14个村庄里，区人力资源和社会保障局从事了大量劳动力培训与安置工作，为富余的劳动力寻找到新的出路作出了努力。”殷武称。

　　11月22日，长安区人力资源和社会保障局汪主任告诉《法人》记者：“此前，对于已进行经济体制改革工作的14个村，局里近期共培训农民885人，有823人寻找到了新的工作岗位，就业率为93%。”

　　娄云霞，长安区茅坡村原村民，经过农村经济体制改革之后，她与同村村民田华一起，成为西北邮电大学的保洁工。“每天工作8个小时，我们现在一个月的工资，大概在1400元左右，比起以前种田来说，还是要强不少。”娄云霞因为表现出色，还成为了保洁工的领队，每个月可以多拿300到400元钱。

　　村民高学礼则告诉《法人》记者，他的侄子在村里完成经济体制改革后，盘下了一台的士跑起了出租，“每个月收入不菲，至少比以前务农要强很多。”

　　而与长安区的案例形成对照的是：殷武调研发现，有极个别村集体的年轻人，因为在经济改革中获得土地补偿款，不把钱花在正路上生产投资，而是贪图享受甚至吸食毒品，并拉帮结派不务正业专干坏事，最终走上被行政处罚甚至判刑的不归之路。这让殷武等人感到非常遗憾。

　　“小产权房”不宜一刀切

　　令殷武等人惊喜发现的是，在最近公布的三中全会的公报中，“建立城乡统一的建设用地市场”这一表述虽然简短，却意味深远，不断引发市场猜想。但，当国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅发出坚决遏制违法建设、违法销售“小产权房”的通知后，小产权房“转正”的猜想似乎落空。

　　“其实，这二者并行不悖。”殷武认为，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。因此，对于已建成的“小产权房”，不宜一刀切。

　　三中全会《决定》明确指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

　　“可见，首先要符合规划与用途管制，对于那些符合规划和用途管制的农村宅基地建房，依政策法律属于合法建筑，可以研究逐步放开；而对于那些纯粹的无规划违法占地建筑，是不能允许‘转正’的。”殷武表示，这既能保障农民的切身利益，也能体现法律的尊严。

　　惠民是改革核心与关键

　　改革，是要村民过上“城里人”的生活，城市化是应实现人的城市化。对于城市里的村庄——“城中村”而言，目前各地正在进行的城中村改制为农村改革提供了一个鲜活的特殊范本。城中村改造让村民得到了实实在在的利益，得到了充分的实惠。 

　　以西安市长安区为例，殷武带领的课题组调研的资料显示：城中村的改造使每一个村民都能够分配到70平方米的住宅，村民可以住上与城市商品房品质一样的更宽敞更舒适的房屋，自来水、电、天然气、暖气全部到位，小区配套甚至小学、幼儿园、超市、餐饮等样样俱全；给村民的安置房屋，村民每一户人家除自己居住外，都有剩余用于出租，少则出租一套，多则三五套；每个村民都有门面房，门面房的收益保障了村民经济上每天都有来源，使村民经济上更宽裕更富裕，也确保了即使没有劳动能力的孤寡老人也能有钱过好日子，生活上有经济保障；通过改制，给村民缴费办理了养老统筹、医疗保险，让每一个村民病有所医，老有所养；对有劳动就业能力和就业意愿的村民，政府及村上对他们进行培训与安置，使村民能够得到充分的培训与就业。

　　而且，在改造的过程中，拆迁补偿费及每人5万元安置补助金，还有每个人每个月400元过渡费的发放，使村民在改制过程中手头有余钱，心不慌。改造还给每一家配备有汽车车库(位)。

　　殷武表示，“群众的眼睛是雪亮的，而改革的成败关键，在于农村、农民的实惠有没有真正落实到位，这既是主体问题，也是目标问题。”

　　如何打破

　　集体建设用地入市“坚冰”

　　集体建设用地入市的关键在于建立集体建设用地使用权入市的法律制度和配套制度

　　文 《法人》特约撰稿   陆  剑

　　作为改革中的难点和重点，农村土地制度的走向无疑吸引着社会各界的最大关注。对此，党的十八届三中全会决议，即《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”和“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”，指明了集体建设用地制度改革的方向。我们认为：集体建设用地入市的关键在于建立集体建设用地使用权入市的法律制度和配套制度。

　　首先，是构建集体建设用地使用权入市的法律制度。《物权法》在“建设用地”一章重点设计了国有建设用地的制度规范，仅有第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”将集体建设用地使用权问题交给了《土地管理法》等法律。《物权法》立法理由对此进行了阐述：对集体建设用地的流转做出立法规定的时机还不成熟，故只能做出原则性规定，为将来的土地制度改革留下空间。如今，十八届三中全会《决定》已经决意改革，尽快修订完善《土地管理法》中关于集体建设用地的法律制度便成为关键。第一，需将集体建设用地使用权置于土地承包经营权、宅基地使用权同等法律地位，即从法律上确认和保护集体建设用地使用权的用益物权地位；由于现行法律框架并未更新，集体建设用地使用权入市的合法性未明，作为集体建设用地使用权人，由于其法律地位不明，导致其使用土地的合法性存疑，其权利受到一定的影响和限制。第二，应依法科学制订乡村规划，明确集体建设用地的设立和规划需遵循的原则和编制集体建设用地利用规划应遵循的程序，在规划过程中，应真正、充分听取村集体和村民的意见，保障村集体和村民的合法权益，从规划上确立集体建设用地的具体范围；第三，立法层面应对集体建设用地使用权入市流转的条件和程序进行细致规定，以保障农民的合法权益；第四，在流转收益分配过程中，在保障农民的收益分配权的同时，应保证村集体享有流转收益分配权，为村庄公共产品和公共服务供给奠定经济基础。

　　其次，是构建集体建设用地使用权入市的配套制度。第一，法律上应明确集体建设用地使用权登记、颁证的确权制度，这是集体建设用地使用权正常运作的前提和基础；由于尚未完成对集体建设用地使用权的颁证确权，导致实践中无法确定集体建设用地使用权的范围。2013年已经完成农村土地所有权的确权登记颁证工作，但尚未完成对集体建设用地使用权的颁证确权。在颁证确权工作尚未完成的情况下，不但经营性集体建设用地使用权私下流转状况将无法得到有效遏制，还会使公益性集体建设使用权受到不当侵蚀，严重影响农民集体合法的土地权益及其实现。第二，需从法律层面确立农民的成员权和集体经济组织的民主管理制度，只有确立成员权和集体土地所有权行使主体的民主管理制度，集体建设用地使用权设立与流转才能反映村集体和村民的诉求与利益。第三，立法层面应建立集体建设用地闲置的管理责任，特别是其他人使用集体建设用地闲置满两年的，应有村集体统一收回的权利。作为集体土地所有权主体的农民集体在存量集体建设用地使用权的管理上缺位，对存量集体建设用地闲置、审批等程序缺乏有效的监督和管理。对存量集体建设用地进行管理既是集体土地所有权人的权利也是其法定义务。农民集体在存量集体建设用地使用权的管理上需对闲置两年以上的集体建设用地行使收回权，对集体建设用地的出让行使审批程序，对集体建设用地使用权人的再转让行使监督权。第四，政府相关的监管措施也是配套制度中的重点。如规划控制，明确利用集体建设用地进行非农建设，应当符合国家有关产业政策及土地利用总体规划和村庄规划；如数量管控，中央政府需对每年入市的集体建设用地数量进行必要的管理和控制；如价格管制，地方政府需制定集体建设用地使用权的基准地价。

　　(作者系中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心研究员)