张有义 范世涛

　　十八届三中全会作出了新一轮改革的总体部署。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的实施，将为中国的改革和发展开辟历史的新篇章。

　　最近一年，在党政领导积极为全会的胜利召开作好准备的同时，学术界也围绕下一步改革进行了许多研究和讨论。其中一个忙碌的身影，就是“生命同中国的改革事业连在一起”的吴敬琏先生。

　　这位83岁高龄的经济学家现在一方面进行繁重的学术研究，一方面为中国重启改革奔走呼吁。

　　中国下一步该如何落实改革议程，尤其是如何建立一个“统一开放、竞争有序的市场体系”？《第一财经日报》记者就此专访了吴敬琏。

　　11月15日，正是《第一财经日报》创刊9周年。吴敬琏表示祝贺，对《第一财经日报》9年来在中国经济发展和市场建设中发挥的积极作用给予了高度评价。他说，严肃财经媒体的崛起和发展，对于中国改革和发展至关重要，中国下一步的改革，更需要这样的媒体积极参与和支持。

　　现代文明的经济体系

　　日报：十八届三中全会作出了内容丰富的全面改革部署，新一轮改革将进入实施阶段。如何把握其中的核心和关键是大家非常关心的问题。你最近反复强调，这一轮改革的核心是“建立统一开放、竞争有序的市场体系”。为什么你有这样的判断？

　　吴敬琏：这是从理论和现实两个方面做出的判断。从理论上说，我们之所以从命令经济向市场经济体制转型，是因为只有竞争性市场体系在有效配置资源和形成激励兼容机制方面发挥决定性作用，整个国民经济才会具有配置效率和运作效率。如果市场失去了竞争的性质，就不能够形成能够反映供求状况(或称“资源稀缺程度”)的价格，市场经济就难以发挥有效配置资源和建立兼容激励机制方面的作用。

　　从现实方面说，“建立统一开放、竞争有序的市场体系”切中中国时弊。在上世纪90年代，我说过一句话：没有竞争的市场比没有市场还可怕。说这话针对的是当时行政保护、地区保护、垄断盛行等双重体制并存的局面。现在这个问题依然严重：一是“条块分割”、市场割据，所以有必要加强市场的一体化的程度，并向不同所有制的市场主体平等开放；二是政府行政干预过多，深度介入微观经济活动，许多领域存在由国家权力保护的行政垄断，所以有必要采取有力措施，保证所有的经济主体在公平、公开、公正的规则(法治)基础上有序竞争；三是各类市场的发展参差不齐，商品市场发展也许还可以说差强人意，要素市场就发育程度低下，秩序混乱，所以需要加快市场体系建设。

　　总之，正如三中全会所指出：深化经济体制改革要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来进行，而建设统一开放、竞争有序的市场体系，正是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。

　　如果通过全面深化改革，建立起来一个统一开放、竞争有序的市场体系，中国的经济体制就比较接近现代文明国家的经济体系了。

　　“负面清单”，非禁即入

　　日报：2008年《反垄断法》就已经开始实施，为什么市场还是竞争很不充分？

　　吴敬琏：中国经济面临的最严重垄断问题来自行政性垄断。这是因为中国还处于从计划经济向市场经济转型的过程当中。按照计划经济理论，也就是列宁所谓的“国家辛迪加”模型，行政权力能够随意干涉经济社会生活的每个领域，计划经济才可能具有支持者宣称的那些优点。所以，在实际运行上，计划经济是以领导批示和红头文件为基础的命令经济体制。

　　通过改革开放，市场经济的基本框架初步建立，但命令经济的遗产还到处存在，行政权力在许多行业和很多领域凌驾于市场之上。由此产生了目前经济社会的诸多矛盾。现行的《反垄断法》对这一点有所涉及，对行政性垄断设有专门章节，即“滥用行政权力排除、限制竞争”的第五章。但是，这一章规定违法行为的范围仅限定在“滥用行政权力”，“滥用”的范围又限定在“妨碍商品在地区之间自由流通”，这相当于变相承认一切不涉及地区保护的行政垄断行为的合法性。

　　对于正在转型的中国，要发挥反垄断制度在促进竞争方面的重要作用，相关立法和司法工作都需要进一步完善：首先，需要完善《反垄断法》特别是完善《反垄断法》关于行政垄断的规定；其次，设立强有力的反垄断执法机构；第三，修改行政法，授权法院监督政府的行政行为，纠正不当行为的权力，要改变目前行政诉讼中只有具体行政行为可诉的规定，将可诉性扩及到违反上位法规定的行政法规。

　　其实，要打破行政性垄断、强化竞争，需要做的工作很多。其中非常关键的一项工作，就是需要进一步确立“法不禁止，即可进入”的原则，严格执行《行政许可法》，简化企业注册登记手续，鼓励新的企业和在位企业竞争。

　　日报：法不禁止，即可进入？

　　吴敬琏：“非禁即入”是现代国家公民的基本权利。按照这个原则，人民只要不违法，就可以从事一切经济社会活动。这样，市场的竞争性会因为新企业的更容易进入而得到强化。

　　当然，中国传统的办法一直是开列“正面清单”，就是党政领导机关允许做什么，公民才能做什么。这样的市场准入管理办法使技术进步和创新创业活动很难活跃起来。

　　2000年北京市人民代表大会颁布的《中关村科技园区条例》采用了“非禁即可”的立法原则，规定任何组织和个人“可以从事法律和法规没有加以禁止的活动”，企业在办理工商登记时，除法律法规规定限制经营的项目，工商行政管理机关对经营范围不作具体核定。不过，其他地方很少仿效和推广这种符合市场经济通例的管理办法。

　　本世纪初，中共中央纪律检查委员会决定“加大从源头上预防和治理腐败工作的力度”，重点“改革行政审批，规范行政审批权力”。国务院也设立了行政审批和制度改革办公室，取消了一大批行政审批项目。2003年颁布的《行政许可法》对设立行政许可作出了严格的限制，对减少行政审批项目起了很好的作用。然而，2004年出现经济过热以后，行政审批又在压缩投资和进行结构调整的名义下重新泛滥。

　　现在上海自贸区也采用了“非禁即入”的原则，用开列“负面清单”的方式管理投资准入。虽然开始时这个负面清单一开出来沿袭过去“正面清单”的做法，限制进入的项目过多。但管制更加透明就是一个进步。而且随着自贸区经济的正常运作，这个“负面清单”必然会越来越短。

　　为什么要素市场秩序混乱？

　　日报：商品市场存在竞争不充分问题，要素市场的竞争更不充分。为什么？

　　吴敬琏：就市场经济制度来说，要素市场相比商品市场更加根本，但遇到的问题也更多。土地和金融市场秩序混乱，但基本原因是不一样的，还需要具体分析。

　　日报：土地市场秩序混乱的根源在哪里？

　　吴敬琏：多数经济学家认为，土地产权制度是土地市场首先要解决的问题。

　　1982年修订《宪法》时，第一次规定了全面的土地公有制。这个土地公有制又是二元的，农民的土地是集体所有，城市的土地是国有。为什么这些年来各个地方普遍热衷于“摊大饼”的“造城运动”，就是因为政府可以利用农地和城市土地的差价。农地变成城市工商业用地或住宅用地的时候，政府通过征购价和土地批租价价差可取得极大的利益。于是，在“造城”的拆迁和征地过程中，因为农民和市民的利益不能得到合理解决，与政府经常出现尖锐对抗的“群体性事件”。

　　三中全会决定要“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。这就为妥善处理城乡关系指明了正确的方向。

　　日报：金融市场是现代市场体系的另一个关键组成部分。这次全会要求“完善金融市场体系”，你认为这应当包括哪些方面？

　　吴敬琏：金融市场体系对于引导资源流向具有非常关键的作用。现在金融市场还很不完善，各级政府也常常进行干预，以达成自己的投资目标。这些，都造成金融资源错配，更不要说孳生严重的腐败问题了。三中全会再次提出“完善金融市场体系”的任务，当然非常重要。对于这一领域，我认为有几个方面的改革需要重点进行：

　　一是金融市场要更加多元化。多元化的含义，首先指投资主体多元化。国有银行改制上市后，国有资本所占比例过高，治理结构和运营方式形似现代商业银行，但实际上还很难做到神似。同时，民营银行进入一直比较困难，导致在位银行竞争并不充分。所以，需要强调投资主体的多元化。在各类投资主体中，由于机构投资者具有更好的信息收集处理能力和风险规避能力，金融市场投资多元化改革过程，也应当是加快包括保险基金、老基金在内的各类机构投资者发展的过程。金融市场体系多元化的另外一个含义，是强调金融市场和金融工具的多元化。比如中国的企业债券市场的发展还需要进一步加快；金融体系还要开发更多样的融资工具，来满足各个层次的融资需要。

　　二是要按照全会的要求，“完善主要由市场决定价格的机制”。20年前的中共十四届三中全会决定对利率市场化和汇率市场化目标已经有所涉及。虽然这两个关键的要素价格形成机制现在还没有实现市场化，但从2005年以来汇率改革已经取得不少进展，近期中央银行也加快了全面实现利率市场化的各项准备工作，所以，近期利率市场化和汇率市场化有望加快。与此密切相关的，还要加快资本项下人民币可兑换的进程，放宽对企业和个人海外投资的限制。

　　三是“要建立公平开放透明的市场规则”，在法治基础上进行合规性监管。金融市场是一个信息高度不对称的市场。普通投资者和“内部人”对项目和企业情况的了解程度天差地别。如果没有公平开放透明的市场规则和严格的合规性监管，信息弱势方面非常容易受到信息优势方的严重损害，市场机制难以发挥有效配置资金的功能。所以，完善金融市场体系，必须建立公平、开放、透明的市场规则，并在这样的市场规则基础上进行严格的合规性监管。

　　日报：合规性监管主要监管什么？围绕证券市场犯罪和健全公司治理结构，现在已经出台了不少规范性措施。但公众普遍认为，中国的证券市场体系上与完善的市场经济要求还有相当的距离。

　　吴敬琏：证券市场的健康发展，必须建立在端正股市定位和监管思路的基础上。由于对证券市场监管的必要性缘于这一市场的信息高度不对称，合规性监管的重心就在于，通过强制充分、真实和及时披露信息的制度来缓解信息不对称，营造一个比较健康的市场环境。

　　然而在相当长时间里，证券管理部门采取的是与强制性信息披露制度大异其趣的监管思路：在一级市场，把行政审批作为主要的监管内容和手段；在二级市场，把抬高股票二级市场价格水平作为政策目标。在这种管理思路下，一些企业和“股市大鳄”可以靠结交官府、买通权力得到筹资或二级市场上的庞大利益，结果内幕交易、“黑箱操作”等违法违规行为盛行，二级市场股价大起大落，证券市场成了“寻租场”。

　　当然，从2000年以来，证券市场监管当局已经多次采取措施，推动股票发行实行从审批制度向核准制过渡，提高证券市场的透明度，查处、打击违法违规案件。但现在的核准制还保留着不少行政性控制的权力，有待进一步压缩和调整。三中全会对“建立公平开放透明的市场规则”提出了明确的要求，相信证券监管当局会在规则基础上，进一步加强以强制性信息披露为重心的合规性监管。

　　改革财税体制，

　　支持有限政府和有效政府运行

　　日报：有人认为，与市场体系对应的政府应当是小政府。

　　吴敬琏：在我看来，这种说法并不准确。政府的职责是提供市场所不能充足供应的公共品。而小政府并不能保证政府不会缺位、越位、不到位。所以，与市场经济相对应、相补充的政府并不是规模越小越好。政府改革的目标应该是建立在宪法和法律约束下的“有限政府”和“有效政府”。

　　在旧体制下，政府简直无所不管，政治学家称之为“全能主义”的政府。这样的政府看起来什么都管，实际上完全不可能管好。市场经济条件下，市场可以办的，由市场去办；社会组织可以办好的，应当交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手，也就是所谓的“有限政府”。

　　正因为“有限政府”将职能限制在公共领域，才可能把市场机制或社会组织无法做到的事情，真正做好，真正做得有效。所谓“有效政府”，也就是政府应当在纳税人的监督下，改善政府的管理，杜绝贪污和浪费，做到低成本、高效率地为公众提供服务。政府有限，才可能有效。

　　三中全会公报提出了一个新概念，叫做“创新社会治理”，就是说，要通过建设“法治政府和服务型政府”，“激发社会组织活力”，改进社会治理方式。这是一个十分重要的概念，我们有必要积极地进行探索，通过切实措施把它落到实处。

　　日报：要保证职能有限、治理有效的政府运转，必须有良好的财税制度支持。

　　吴敬琏：当然。其实财税制度不仅对政府运转是重要的，对于竞争性市场体系的正常运转也是非常重要的。过去我们就有过教训，财税体系一度采用全面承包制的办法，几乎是一户一率，结果各地都要把税利拦在本地，严重阻碍了统一的商品和要素市场形成。

　　三中全会公报里指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这个定位是相当全面准确的。

　　日报：从三中全会公报看，财税领域有哪些进展？

　　吴敬琏：最重要的进展，就是公报里讲的“建立现代财政制度”。这话比较抽象，但前后文对现代财政制度有一些说明，如“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。其中的精神，需要结合中国财税制度的基本格局来把握。

　　20年前十四届三中全会对财税制度进行了改革，通过分税制加转移支付制度，取代了此前的财政承包制，建立了一套与市场经济制度相衔接的财税体制框架。这一改革对市场经济基本框架在中国的确立发挥了关键性作用，是一次成功的改革。

　　但经过近20年的运转，这套制度表现出一些需要迫切解决的问题。

　　从财政收入来说，各级政府预算外“非规范”收入日益增大。中央政府采取了很多措施，但“前清后征的现象依然严峻”，很多地方政府在旧的预算外收入项目被取消的同时，又有新的预算外收入项目开征了。许多地区的地方财政靠“土地财政”支撑，还有不少地方运用城市建设投资公司等“地方融资平台”融资来支持政府项目的大规模投资，等等。财政收入方面的另外一个问题，就是服务业长期实行流转税，存在重复计征等问题，不利于产业结构的优化和服务业发展。

　　从支出来说，传统财政往往是以“经济建设支出”为主，而现代财政要求财政支出主要用于公共物品和公共服务的范围。“十五”规划曾提出建立“公共财政体系”。但一些党政官员对公共财政的重要意义认识不足，也有一些官员难于舍弃支配资源进行“形象工程”和“政绩工程”建设，以及掌握国民经济的权力，对“公共财政”改革抵触情绪严重。所以，这一改革进展并不顺利。

　　从政府间关系来说，各级政府的预算财权和支出责任(或称“事权”)不对应成为一个突出问题。中央财政获得了大部分收入，而地方政府却承担大部分支出责任。中央政府虽然采取了很多措施向地方进行转移支付，但主要依托专项转移支付实施，不但实现公共服务均等化的实际效果并不理想，而且导致“跑步(部)前(钱)进”等寻租活动泛滥。

　　十八届三中全会提出“现代财政制度”，对这三个突出方面都有回应：从收入来说，要求“改革税制、稳定税负”；从支出角度说，要求“改进预算管理制度”、“透明预算”；从政府间关系来说，要求“建立事权和支出责任相适应的制度”、“公共资源均衡配置”。这些都符合财税体制改革的方向。

　　日报：三中全会对政治体制改革也做出了比较明确的安排。

　　吴敬琏：这次全会以经济体制改革为重点。但从全会公报看，全会对配套的政治体制改革已经进行了部署，其中很多内容对打破特殊既得利益藩篱、切实深化改革具有重要意义。比如，全会要求“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”；“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”；“加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系”；等等。这些方面都是有利于抑制各级政府力图掌控市场的过度干预活动的。

　　从建设法治中国入手，

　　政改也许最容易取得成效

　　日报：推进与经济改革配套的政治改革，听上去是非常庞大的任务。涉及的事情千头万绪，该从何入手呢？

　　吴敬琏：依我之见，从法治国家建设入手，既是形成竞争性市场体系的迫切需要，也是政治体制改革最容易取得成效的途径。

　　在学理上，现代市场经济与早期市场经济的一个关键差别，就是现代市场经济是以非人格化交换为主的“陌生人市场”，需要通过第三方的司法体系来保障合同的实施。现在中国经济已经达到相当的规模。如果企业家不能依靠正当途径保护自己的权益，一部分人就会采取不正当的手段与相关官员勾结，从而获取权力荫庇和行政保护的竞争优势。阿克顿勋爵说过，权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。政府不能变成依法行政的政府，或法治政府，腐败就难以遏制。要建立“统一开放，竞争有序的市场体系”，要铲除腐败，就要让权力在法律之下。

　　从现实方面说，政治体制改革有三项主要内容：建立法治，推进民主和实施宪法治理。其中建立法治是最容易取得成效的。

　　日报：法治是法律之治吧？

　　吴敬琏：是的。法治是规则之治，或者叫法的统治，所有人、所有组织都在法律之下，没有人或组织能凌驾于法律之上；对人或组织进行惩罚时，法律是唯一的依据，法庭的决定则是维护个人权利的最后防线。

　　日报：这次全会除了重申“建设社会主义法治国家”，还向前一步，提出了“法治中国”概念。

　　吴敬琏：中国的历史传统是有“法制”而无“法治”。所以中共十五大提出“建设社会主义法治国家”任务后，从官员到传媒，还经常把“法治”和“法制”混同起来，把“法治国家”和“依法行政”混同起来。“法治中国”概念的提出，有利于科学的法治观念普及，也可以避免类似“法治国家”仅仅是“依法行政”这样的流行误解。所以，虽然词的改动看起来很小，其实反映了对现代国家概念的一种清醒认识。

　　建立法治中国，需要在很多方面努力。首先，全体公民，特别是各级官员中要树立法治或“法的统治”观念，增强法治的自觉性。其次，要通过立、改、废工作，加快建立符合公认的基本正义的法律体系。第三，实现法官仅仅服从法律、为法律服务的独立审判和公正司法。

　　这次全会对建设法治中国，有很好的部署和安排：从司法上说，要求“必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益”；从思想上说，要求“维护宪法法律权威”；从执法方面说，“深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度”。如果这些方面得到有力贯彻，中国下一步有望建立起以法治为基础的市场经济体制。

　　很紧的经济环境下推出改革风险较大

　　日报：十八届三中全会之后，全面深化改革将进入紧张实施阶段。你还有什么想法需要提出的吗？

　　吴敬琏：有一点我认为值得注意。根据过去的改革经验，在一个总需求大于总供给、各方面绷得很紧的经济环境下，全面深化改革的风险比较大。1988年的价格闯关就是希望绕过宽松的宏观经济环境这一必要条件，推进价格改革，结果当然没有成功。

　　对即将展开的全面改革而言，需要特别注意维持一个比较宽松的宏观经济环境。货币超发、负债太高，资产负债表里隐藏着很大的风险，所以不宜继续用放松信贷和大规模投资的办法维持短期增长率。与此同时，除了注意灵活运用宏观政策措施来应对短期波动，还要用盘活资产存量、实施存量资产变现、资产证券化、偿还社会保障和公租房或有负债等措施，降低国家资产负债表的杠杆率，防止系统性的风险。(特约记者范世涛供职于北京师范大学经济与资源管理研究院)