大力推进新型城镇化，已成为当前及未来全面建成小康社会的重要工作。在新型城镇化建设中，中国既面临难得机遇，也存在诸多困难和问题。其中，僵化的土地制度不仅减少了农民从土地转让中获得更多的收益，还削弱了农民转变为市民的积极性和主动性。现在，户籍制度和土地制度一道，已成为阻碍当前城镇化步伐的高坎。如果不打通户籍制度和土地制度的“任督二脉”，那么中国新型城镇化的目标就很难实现。因此，如何突破土地制度掣肘，推进新型城镇化建设，是摆在眼前的重要课题

　　⊙李长安

　　从目前的改革势态看，推进城镇化的主要着力点在户籍制度改革上。据有关部门的人士称，未来中国城镇化发展的主要战略任务，首先要有序推进农业转移人口的市民化，逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，按照分类推进的原则，逐步把符合条件的农民工转为城市居民。全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城镇的限制。

　　这番表态基本上是对今年4月底即将召开的“全国城镇化工作会议”定下了基调，也意味着户籍制度改革有可能成为推进新型城镇化工作的主要抓手。

　　毫无疑问，目前城乡分割的户籍制度，使得进城农民工无法享受到城里人诸多的福利和保障，并大大增加了他们落户城市的成本，并使他们无法真正融入城市。也正因为如此，进城农民工对所在城镇普遍缺乏认同感，由此形成了举世罕见的“候鸟式”就业大军。可见，现行的户籍制度和土地制度一道，已经成为阻碍当前城镇化步伐的两道重要屏障。如果不打通户籍制度和土地制度的“任督二脉”，那么中国新型城镇化的目标就很难实现。

　　但是，如果仅仅局限在户籍制度改革，甚至单纯地认为，仅靠户籍制度改革就能使新型城镇化“毕其功于一役”，那就不仅是对新型城镇化内涵的误解，也会使改革偏离了新型城镇化发展的战略目标。换句话说，如果没有土地制度的改革，或者说不对现行的土地制度进行先期的改革，那么城镇化的推进就会困难重重。

　　之所以这么说，主要的理由是：户籍制度其实并未阻止农村剩余劳动力向城镇的流动。比如我国的城镇化加速是自改革开放伊始就开始了，当时最大的动力是农村劳动生产率的提高以及进城务工条件的放宽。这些年来，尽管管理部门出台了一系列户籍改革的政策和措施，但依然进展不大，城乡分割和地域分割的现状并未有根本改观。不过，严格的户籍制度似乎并未阻止城镇化的进程，农民工进城的规模越来越大，我国城镇化率也稳步提高。有关实证研究也表明，户口并非是影响农民进城最重要的要素。

　　实际上，对广大农民而言，土地才是左右他们城乡之间来回流动、进而影响城镇化进程的真正牵引力。从历史来看，我国现行的土地制度形成于上世纪七十年代末和八十年代初。发轫于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，使农民开始获得了自主经营土地的权利。1986年6月份通过的《土地管理法》， 第一次对农村土地的所有权和使用权作出了具体规定。1998年8月对《土地管理法》作了第二次修订，进一步确立了农村土地所有权和经营权分离的法律地位。

　　随着农村劳动生产率的不断提高，大量的农村剩余劳动力开始涌入城镇务工，于是在广大农村地区普遍出现了土地转包的现象。为了规范土地承包和转包行为，保护土地经营者的利益，2003年新的《农村土地承包法》正式颁布，该法明确规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

　　但不论怎样变化，我国的土地制度也只是在使用权或经营权的范围内变化，所有制性质并未发生变化，即农村土地仍然属于集体所有。农民不能私自改变承包土地的用途，也不能在土地上包括自家宅基地上盖房出售。由于土地所有权的缺位，农民更不可能按照市场规则买卖土地。只有当建设需要的时候，必须由政府部门先行征地，进行一级开发后再通过招拍挂出售给开发商。在这个过程中，农民除了能获得一定的拆迁征地补偿金外，基本上与土地市场的高溢价无缘。

　　虽然拥有的是有限产权，但土地显然还是农民以及数以亿计的进城农民工最大的牵挂，并因此形成了对城镇化的掣肘。具体来说，现行土地制度对城镇化的牵制作用主要表现在两个方面。

　　一方面，大大减弱了农民进城的“推力”。随着土地稀缺程度的加深和土地价值的上升，农村户口开始变得具有越来越大的“含金量”。其结果，城镇化最大的难题，已经不是农民“能不能”进城的问题，而是他们“愿不愿意”进城成为城里人的问题。

　　目前，中国城镇化的主要阵地在中小城市特别是县一级城市。据统计，我国共有县级单位2800多个，人口占总人口的70%以上。可以说，县级地区是我国推进城镇化的重点板块。可是，在这些地方，户口价值几乎为零，农民虽然在县城买房居住，但绝大多数人却并不愿意放弃农村户口。据一项调查，84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地。

　　更让人吃惊的是，新生代农民工比他们的父辈对土地的要求还更强烈，调查发现，无论哪个年龄组的农民工，如果进城定居，多数还是希望保留承包地，极少愿意放弃承包地，其中16-25岁希望保留承包地的比重达到89.6%，26-30岁希望保留承包地的比重达到90.3%。这不能不让人对未来我国城镇化的动力是否充足充满疑虑。

　　此外，对于许多农民而言，土地收入尽管已经不是他们的主要收入来源，但在社会保障体系尚不完善的情况下，却是他们最后的“保障线”。一旦城市经济出现波动，他们就能够退回农村，做到“有进有退”。特别是最近一些年来，由于惠农政策力度的不断加强，我国许多地方都出现了“逆城镇化”的趋势，大量的农民工放弃进城打工而回家务农，这也是造成近十年来开始出现的企业“用工荒”的重要原因之一。

　　另一方面，现行的土地制度还会降低城镇化的质量，剥夺了农民应有的土地增值收益，激发了社会矛盾。由于现行的土地所有权都归国家和集体所有，农民对自己使用的土地缺乏有效的话语权和定价权，在土地被征用时无法获得应有的土地转让收益，致使大量的土地溢价流入地方政府与开发商的腰包。

　　据研究人员估计，通过高额的土地差价，农民至少损失了30万亿的土地收益。还有学者经过测算后得出的结果显示，如果农民能够在土地交易中具有决定权的话，那么他们的人均真实收入将至少增加30%。在城镇化的过程中，由于征地拆迁引发的社会矛盾也日益尖锐。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》就曾指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。

　　不仅如此，现行的土地制度还成了我国农村劳动生产率进一步提高、实现农业生产规模化集中化的障碍。我国农村劳动生产率虽有所提高，但和发达国家相比仍差距甚远。比如美国大约有3亿人口，但仅有400万左右的农民，平均每个农民的供养人口超过75人。相比之下，中国有13.4亿人口，专门从事农业的人口却有3亿多，平均每个农民仅供养不到5个人。以此推算，中国的农业劳动生产率仅为美国的1/15。

　　造成我国农村劳动生产率较低的原因有很多，但以家庭为基本单位的分散化的土地经营模式无疑是最关键的因素。即使这些年来土地流转的规模不断扩大，但鉴于法律法规的不完全和执行成本较高，我国农业的规模经营水平依然比较低下。

　　有的人担心，如果允许农民对土地拥有所有权后，中国就会出现大规模的土地兼并现象，许多失去土地的农民就会流离失所，进而引发社会的不稳定。其实，这种思维模式是陈旧的前工业化时代的产物，已经基本上不合时宜。在工业化和城镇化双轮驱动的现代化历史进程中，日益壮大的第二产业和第三产业对农村剩余劳动力具有巨大的吸纳能力，而不断扩张的城镇规模又成为农民转变为市民的有效容纳器。这一点已经为绝大多数的工业化国家的历史所证明。因此，只要政策得当，允许农民将土地推向市场化，就不但能够实现农民更高的土地收益，还能够有力地推动城镇化的进程，从根本上解决中国目前“半拉子”城镇化的问题。

　　基于中国的现实情况，在推进新型城镇化的过程中，考虑到农村土地流转在许多地区已较为普遍，因此可以在此基础上进一步深化改革，先行允许农民拥有对自家宅基地自由处置权。在条件成熟的时候，对农民的承包土地也赋予同样的处置权，实现土地市场的自由交易。如果农民能够获得土地交易的全部收益，事实上也会增加他们进城的动力和生活能力。

　　在此前提下，再辅之以户籍制度的改革，农民真正落户城镇的积极性和主动性就会大大增加。如此，我国城镇化的水平就能迅速提高，全面实现小康的发展目标才能顺利实现。

　　(作者单位：对外经济贸易大学公共管理学院)