专访行政管理领域专家周汉华、竹立家

　　刘涌

　　2月24日提交政治局会议讨论的《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿显示，国务院机构改革和职能转变，将“把职能转变放在更加突出位置”。从2月26日开始，这份方案将陆续在十八届二中全会，全国“两会”上进行讨论和审议。

　　相较5年前以“探索职能有机统一的大部门体制 ”为亮点的《国务院机构改革方案》，本次方案将涉及更多部委结构和职能的转变。就此本报记者采访了中国社会科学院宪法行政法研究室主任周汉华和国家行政学院公共管理教研部教授竹立家。他们提到，机构改革并不仅是不同职能部门的裁撤与合并，改革的最终目的仍是政府职能的转变。

　　如果明确这个思路，那么在推进大部制、权力集中的同时，还应该看到它的另一层内涵。如竹立家所言，大部制改革的精神实施是管好自己能管且必须管好的，下放那些管不好或者管不了的权力。

　　《21世纪》：政府将进行新一轮的机构改革，特别是要继续推进大部制。这其实也关系到未来一段时期国家的建设和发展。已披露的改革方向五年前都有提过，但是侧重点有了差别，应该如何看待这一轮的政府机构改革？

　　竹立家：2008年以来推进的“大部制”改革战略，这是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，关键是通过改革逐步使“政府机构”与“经济社会发展结构”相一致，消除二者之间的相互脱节或不适应状况，进而逐步提高政府的社会治理和公共服务能力。

　　我认为，大部制改革的根本目的是要重构“政府价值”。就我国目前的发展阶段而言，应该是打造一个有效的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”型政府。

　　从这个意义上讲，我国所进行的“大部制”改革，不能简单地理解为撤并机构、裁减人员，也不是单一地追求降低“政府成本”，而是要建立一个政府机构价值明确、适应社会要求的“责权一致”的政府。

　　所以，关键问题不是各个部门的拆分组合，而是让每个部门都能在自己监管的领域当中负起责任。这就是我为什么强调要建立“权责一致”的政府。

　　还有一点需要指出的是，“大部制”改革的精神实质是要实现“有效分权”，就是把政府管不了或管不好的公共事务转移或下放，使政府能轻装上阵，管好自己能够管而且必须管好的事。

　　《21世纪》：由于一些多发的民生问题，在行政机构改革呼声中，一些人希望打破政出多门，监管权力分散的局面；也有人认为对权力运行的监督不够才是主因，应该如何看待这些观点？

　　周汉华：我们现在(有时)讨论机构改革，或者集中或者拆分，非常模糊。我认为，应该区分不同的层面进行探讨。

　　首先是在宏观的政策制定层面，应该集中、统一，推动大部制的进程，避免现在实践中存在的“政出多门”的现象。

　　第二就是在具体政策执行层面，还可以在分成两种情况，即混业和分业两种监管方式。这主要是根据行业的特点，做出具体的制度安排。不过，混业监管对监管部门的监管能力要求更高。

　　所以，可以看到这次讨论的方案不仅有机构改革，还包括职能转变。

　　《21世纪》：比如，从目前媒体披露的消息来看，本次机构改革很有可能整合各个部门的食品安全监管职能。对这样的改革方向，你怎么看？

　　周汉华：实际上，按照我国食品安全法的规定，食品安全的监督管理是以“分段监管”的方式为主。之前针对这种分段管理有很多讨论，认为这种管理方式存在很多问题，有些观点提出应该将散落在不同部门的职能整合起来，即大部制的改革思路。

　　但问题是，即便如此，理想中的“全程监管”也很难实现，因为食品监管涉及诸多职能，不可能全部统一在一起。这其实就不是多少个机构整合的问题，而是一个理念性的问题，是机构职能的边界的问题。

　　竹立家：就以目前比较受关注的食品监管问题而言，我认为并不是简单的整合到一个部门就能解决。实际上，由于现代社会高度专业化分工的发展，各管一段其实是政府监管方式的一个必然。就我了解，发达国家的食品监管，研发、生产、流通、销售等等环节也有非常明确的分工。

　　所以，关键问题不是各个部门的拆分组合，而是让每个部门都能在自己监管的领域当中负起责任。这就是我为什么强调要建立“权责一致”的政府。