本报记者 商灏 北京报道

　　土地制度改革最近接连出台举措，特别是中央“一号文件”对农村集体产权制度改革提出了系统设计和具体规划。从这项改革的架构以及深圳、北京和上海等地的改革试点现状看，下一步包括农地使用权改革在内的土地改革将呈现怎样的清晰走向？

　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英接受《华夏时报》记者专访时说，从中央政府对一些地方改革试点推行的做法所采取的比较宽容的态度来看，北京市的思路大体上还是原来倡导的“政府规划，集体自主开发”，这一点很重要，因为这可以解决土地开发中的一系列纠纷，是一种大突破，是一个具有实质意义的很大进步。

　　地方试点已有大突破

　　《华夏时报》：从各地的改革试点现状看，你认为下一步包括农地使用权改革在内的土地改革将有怎样的清晰走向？

　　党国英：从今年的一号文件以及十八大以来的相关文件中，我们尚不能看出土地制度改革的清晰思路。而在2008年的十七届三中全会文件中，土地制度改革其实已有明确思路，然而很遗憾，紧接着并未出台落实其精神的相关指导意见。不过看起来现在中央政府对一些地方改革试点所推行的做法，比较宽容。我们注意到，北京市的思路大体上还是原来倡导的“政府规划，集体自主开发”，这一点很重要，因为这可以解决土地开发中的一系列纠纷。

　　首先，对于集体建设用地，过去是政府征地后，再招拍挂。而现在的做法，是一种大突破，因为政府不再征地，而只是出规划，由集体开发，那就等于土地的所有权没有发生变化，也就等于是说，城市土地不一定要再说是国家所有，至少新开发的土地不一定要再说是国家所有(中国的法律规定城市土地归国家所有)。这是一个具有实质意义的很大进步。这里所指的是部分集体建设用地，绕过了征地环节。

　　其次，对于农地使用权改革，涉及到农地的保护、流转，以及城市资本进入农村圈地等问题。我们确实必须认识到，农地的保护很有必要，而并非因为保护了农地，城市的发展就会受到限制。

　　第三，实际上，城市的土地浪费现象非常严重。有人曾经计算过，以目前中国私人资本的实力，中国九百六十万平方公里的土地中有价值的部分，他们现在几乎都能够买下。但我们却不能任由这种现象发生，因为那将造成对公共土地的巨大浪费。所以我们一定要保护农地。怎样保护？一定是该管的要管住，该放的要放活。我主张划定农地保护区或农业保护区，保护区内非农产业只能出不能进。这一制度优于现在的基本农田保护制度，因为它可以成片控制农地。

　　对非农资本要设准入门槛

　　《华夏时报》：对于一直颇有争议的工商资本进入农村的问题，“一号文件”在鼓励家庭农场和大农户出现的同时又明确指出，“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度”，似乎要防止工商资本对农村资源资产的垄断。从发达国家和地区的经验与中国的实际看，中国应有怎样合理的监管思维？

　　党国英：在这方面，各国和地区做法不一。比如日本和中国台湾地区，由于耕地少，对于非农资本进入农业领域有很多制约。我并不赞同他们那种过于刻板的制约，但我们也不可能像美国人那样，可以随意买地经营。我主张非农资本可以进入农业领域，那些已经进入非农领域的资本，也没有必要再赶出去。同时应支持非农资本进入农业的流通领域而非生产领域，因为这反而更有利于非农资本。在支持经营家庭农场或规模农场的时候，要有上限，比如只支持200亩规模的农场，这将使得那些试图套取政府资助获得大面积农地的投资者难以达到目的。短期来看，200亩规模的家庭农场，其规模已是不小。

　　至于准入经营门槛的设置，应由农业部的相关试点所取得的数据说了算吧。或者设计出某种标准，只对达到标准者给予支持，比如经营者是否拥有农业经济师、农业技术人员所组成的团队等。

　　《华夏时报》：农村集体土地流转问题，是个深受瞩目的问题，“集体经营性建设用地”流转过程中，你认为需受怎样严格的规范？集体经营性用地的入市未来会出现怎样的用地新模式？

　　党国英：经营性用地也就是非农用地，正如我刚才所说，政府出规划，当然政府的规划应该民主化和法治化，而一旦确定，就不能随意变更，只有通过一定的程序才能加以改变。对于现存的比如老宅基地等建设用地，必须宽容，规划部门不能侵犯，因为凭什么搞一个规划就可以违反公共利益的借口让人家搬家？非农用地上的自主开发，涉及利益分配问题，需要有一套管理办法。大体上还是要走市场化之路，要站在公众立场上调节利益关系。如果是政府以盈利最大化为出发点，那就坏了。

　　“农民不同意就不能征地”

　　《华夏时报》：“农村集体非经营性建设用地不得进入市场”能否有效落实？

　　党国英：农村集体非经营性建设用地不能随意转变成经营性用地，自然也就不能进入市场。

　　中国的相关法律规定，农村集体非经营性建设用地即使没有转变成经营性用地，也不能进入市场，但这一点早就被突破，对外出租已是很普遍的做法。所以，农地用途的转化的确需要管住，否则就会造成巨大混乱，就会倾向于所有农地都变成建设用地，被盖上房子向市场出售和租赁。所谓种房子比种粮食划算的风潮盛行，这必须要加以制约。所以，首先一定要管住规划，农地用途管制的政策一定要严格。其次要产权明晰，一定要允许农民说不，如果农民不同意，地就不能征。只要农民的权力加强了，地方的违法就会有困难。第三，现在农地之所以被进入市场，就是因为利益空间太大。原因在于现在地价太高，高地价依靠着高房价的支撑，全世界都找不到中国这样高的地价。所以，我认为房地产市场必须加以调控，房价必须降下来。

　　中国城市有大量的闲置土地，一定要出台一些政策，让现有的土地利用率提高。房地产市场调节好了，其对农地转化建设用地的拉力就会减小。我们决不应再允许囤积土地牟取暴利的现象继续存在。而问题的根本在于，表面上的土地国有制，最容易被权势阶层所利用，因此我曾提出社会主义土地私有制的观点：现有的土地公用制实际只是满足了少数特权阶层的利益需求，但有些头脑僵化的人却将土地公有制看成老祖宗一样动不得，而其实土地公用制对普通百姓能带来什么利益呢？

　　所谓公用制，实质是官有制。我主张建立社会主义公有制与社会主义私有制相混合的多元土地制度。我所说“社会主义私有制”，并非一般的“古典的”私有制，而是指公共权力对行使私有财产权利所产生的“外部性”进行调整的产权制度。换句话说，现代社会的私人权利没有绝对的排他性，政府可以按照公共利益的要求对它予以限制。

　　土地增值收益要合理分配

　　《华夏时报》：农地流转改革的根本，应是让农民分享土地增值的收益，提高农民在土地增值收益中的分配比例，但长远来看，农地征用过程中农民与国家利益的分配关系问题则是最根本的问题，也涉及到你所提出的社会主义土地私有制问题，所以，展望这项改革，仍不能不有些许担忧，却又能看到什么希望？

　　党国英：在土地增值收益的问题上，我们永远也找不到一个合理的定价。因此要有市场机制，要由市场说了算。对于中国的农民来说，一户家庭往往也就几亩地，试图靠卖地来立刻脱贫致富，这本身就是一种幻想。我曾一再强调一个观点：在现代社会里，如果政府的责任担当得好，土地其实并不值钱，值钱的是人力资本，是知识。一个国家如果大部分国民靠卖地分地富强起来，这个国家一定不正常。

　　虽然土地的增值收益并不应太大，却也要合理分配。初级分配中，卖地收益由市场说了算；二次分配，由税收来调节。大体上这两次分配可以保障农民利益。

　　但我们一定不要搞民粹主义，不要让农民认为仅靠土地就可以发财，农民最终的利益，来自于充分就业，而不能一年就只在地里劳动两三个月，那样农民怎么可能富裕得和城里人一样？那将是另一种社会不公。

　　当前农地确权应格外慎重

　　《华夏时报》：今年“一号文件”提出要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，虽然其意在为农地改革推进铺路，但这条路是否注定很不平坦？

　　党国英：现在这的确比较复杂。本来这是一项基础性工作，因为任何法治国家，权利都要有法律文件来证明，但现在问题出在哪里？当初搞土地承包制的时候规定，十五年不变，后来又三十年不变，再后来又提出永久不变。在这样重大利益关系的确认上，本不应以红头文件来替代法律文件，所以造成现在在很多地方土地确权后，农村人均土地占用面积差异很大。我赞成增人不增地，减人不减地的政策导向，可是三十年到期后要按人口调地，要确权，怎么办？在土地值钱的情形下，地调少了农民就会提出抗议，怎么办？

　　我认为，在处理这样一个重大和基本的利益问题上，还是要慎重对待，哪怕用两三年时间讨论和确立一个清晰的政策，也不应急于求成。要相信农民会想出一个合理的办法来，如果农民认为现有的承包关系很合适，不需要变，那就不要变。如果农民认为现在要变，要重新确权，之后再永久不变，那就按农民的说法办。如果农民要求三十年之后再调一次，然后再永久不变，那也行。这其实就相当于土地私有制。在这个问题上，应当尊重农民的意见。

　　我认为宅基地的确权可以快一点，集体土地确权也可以快一点，但农户承包地的确权，因为涉及到很复杂的土地私有制问题，相当于二次土改，还是需要慎之又慎，一户农民的利益都不要伤害，而不能三分之二农民通过就可以。

　　《华夏时报》：让农民的地权得到有效保护应当是中国城镇化和农业现代化的重要前提条件，面对中国农村土地零碎化严重的现实，通过市场实现规模效应显然是必经之路，对于农地进一步稳定的承包经营权，你认为可以采取哪些长久不变的具体形式？

　　党国英：今年中央一号文件关于发展家庭农场的意见，就是一种创新农业组织形式，推动农业现代化的重要举措，也是一项具有挑战性的工作。我最近在媒体上发表的相关论述也谈到，家庭农场应是指拥有较大经营规模、能保证农户家庭主要劳动力充分就业的农业产业组织形态。在现阶段，家庭农场的主体应该是现有农村居民。培育家庭农场就是在现有农户之间鼓励土地流转，让一部分有条件的农户逐步转变为农业大户，成为专业化的农业经营者。

　　我认为发展家庭农场是增加农民收入、促进农业现代化的必然选择。

　　农民话语权因地权而增强

　　《华夏时报》：“一号文件”明确地提出要建立“权属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，我们是否可以说，只要这十六个字方针落实，农民地权就能落实？

　　党国英：这说起来话长，它需要有一个土地基本法，以及其他的相关法律来作保证，比如土地管理法、土地登记法、土地交易法等等，最根本的，要形成一个尊重土地产权的机制，要让农民在土地交易的问题上，可以说不。大多数情况下，要让政府和农民成为两个完全可以平等的交易主体。这牵涉到对国家权力的再认识。如果总认为只要政府提出要求，农民就必须服从，这是不对的。特别在经营性土地的交易上，政府不应介入。如果介入，就应和农民是平等的交易主体。

　　《华夏时报》：农民如果有了地权，其在政治、经济、社会发展中的“谈判”地位或将有所加强，这对于形成土地市场的均衡价格和推进城镇化，会带来怎样的改变？

　　党国英：实际上整个国家的理念都会因此发生变化。农民有了地权，话语权就增加了。反过来说，农民没有话语权，地权的强度也不够。如果整个理念没有改变，如果农民依然没有话语权，即使以三五年时间搞了土地确权登记，又有什么用？

　　农民致富仍须靠城市化

　　《华夏时报》：有分析说，过去十年，虽然政府出台了许多保护农民土地权益的政策，但仍然有数百万农民失去了土地，他们当中的大多数未能获得应有的补偿，未来十年，农民的土地权益一定会得到真正的保护吗？

　　党国英：所谓数百万农民失去了土地，主要是指根据农村人口折算出的多少农地转变为建设用地。这些年城市化进程比较快，农民在征地中多少得到了一些补偿。早期补偿少一些，也存在地区的差异。但如果这几百万农民依然靠那些失去的土地过日子，他们日子也不会好到哪里去，农民致富还是要靠城市化，靠非农产业。

　　另外，这几百万农民基本是城市的郊区农民，他们的这些土地即使没转变为建设用地，也基本上荒在那里，因为他们几乎已不靠种地为生，有些经济发达地区的农民因为征地而变得很富裕。中国穷困的农民，仍然集中于那些教育落后、地理位置偏僻、山区半山区地带，以及平原上人口高度密集的乡村地区。