新型城镇化路在何方？

　　文/ 国家信息中心经济预测部 李若愚

　　2012 年11 月份中共十八大召开， 国家领导人完成换届，到2013 年“两会”后，政府将正式完成更替，新一届领导层将全面走上前台。对于经济和社会发展，每一届领导层的执政思路既会强调一脉相承，也会突出自己的特色。目前来看，城镇化将成为新一届领导层的“重头戏”，成为中国未来发展的一条主线。而新型城镇化必将有别于以往的城镇化之路。

　　一、中国以往城镇化存在“重量不重质”的问题

　　事实上，反映人口由农村向城市的集中化过程的国际通用词汇是“城市化”，而非“城镇化”。“城镇化” 是我国官方的通常用词。从词义上看，城镇化既包含了“城市”又包含了“镇”，涵义比城市化更广，充分体现了我国特色。我国《城市规划法》明确规定城市是包含建制镇的，而且我国设市的标准相对一些西方国家要高，因此在一般意义上，城市化与城镇化的内涵是一致的。城镇化包括城市化，同时突出了中小城市与中心镇的地位。

　　改革开放以来的30 多年，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城镇化率(即城镇人口占总人口的比率)是反映城镇化发展程度的关键指标。1978 年中国城镇化率为17.92%，2011年上升到51.27%，年均提高近1 个百分点。虽然城镇化水平提升速度很快，但城镇化的质量远未与城镇化规模相匹配。由于以往的城镇化“重量不重质”， 这一粗放式发展存在诸多问题。

　　1. 农民未能成为市民的“半城市化”

　　目前我国常住人口的城镇化居民相当一部分并没有成为真正的市民，城镇化存在“虚高”现象。很多农民工虽然生活、工作在城镇，但并没有在城镇落户，也没有享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障，还不能算是真正意义上的城镇居民。若按户籍人口计算，2011 年真实意义上的户籍城镇化率仅为34.7% 左右，而按照城镇人口占总人口比例计算的2011 年城镇化率为51.27%， 统计城镇化率比实际城镇化率要“虚高”16.57 个百分点。

　　城市化的完整的含义应该是农业人口转为非农人口以让进城就业的农民在城市定居，并享有城市居民享有的一切，不应该是身份上属于农民，职业上属于工人，也不应该是地域上属于城镇、职业上还是农民，更不应该是大规模、长期化、一代接一代地流动就业。在中国，农民工(及其家庭) 只是“半城市化”。“半城市化”描述农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。“半城市化”的根源在于我国现行的户籍制度以及与户籍相捆绑的一系列社会福利和公共服务安排。

　　2. 土地城市化快于人口城市化的“伪城市化”

　　城市化的过程是部分农村土地变成城市用地的过程，更是农民转变为市民的过程。城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。为了保证城市开发效率和资源环境保护效果，土地城镇化与人口城镇化速度应该基本相当，国际社会公认的标准是在1 到1.12 之间。从目前我国城市发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。1990-2000 年的20 年间，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71 倍；2000-2010 年的10年间， 土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85 倍。

　　2000-2010年， 城市建设用地扩张了83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%。

　　在现行土地制度之下，农村土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间，衍生出“土地财政”。同时， 快速的工业化和城市化进程又为土地从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转带来巨大的需求。地方政府的积极推动与旺盛的需求相结合，出现土地城市化“大跃进”的趋向。一方面，农民被征地的过程中，存在农民“被自愿”、“被动城市化”的现象。另一方面，农民获得的土地补偿标准往往与土地市场价格脱节，且补偿还无法与国家赋予农民的长期且有保障的使用权、收益权和转让权对等。进城落户的农民退出土地后，失去了拥有土地所带来的一系列保障功能，却又无法享受到与城市居民同等的社会保障待遇，其中不少人被称为“三无农民”。

　　3. 发展不均衡的城镇化

　　我国的城镇化存在发展不均衡的问题。具体体现在：一是城镇化过度依赖超级城市、特大城市而不是大都市圈，人口过度集中于特大城市。由于大城市集聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，吸引着各地各方面的人才和劳动力资源蜂拥而至。例如农民工总量的65.4% 集中在东部地区，其中外出农民工的64.7% 集中在地级市以上城市。部分大城市(特别是特大城市)功能过度集中于中心区，酿成不同程度的人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等“大城市病”。二是小城市和中心镇规模扩大， 但留不住人。由于多数小城市和中心镇缺乏规模较大的支柱产业，基础设施落后，公共服务缺乏，这些地方缺乏吸引力，也就留不住人。目前， 1.9 万多个建制镇建成区平均人口仅7000 多人，相当多的镇不足5000 人。三是城镇化的地区间发展不平衡。在东部沿海地区，城镇化水平普遍较高， 尤其是环渤海地带、长江三角洲和珠江三角洲地区更为突出。在中西部地区，城镇化发展速度相对缓慢，城镇数量较少，规模较小，城镇化水平较低。2010 年，中国东部地区城镇化率平均达到60%，而中部、西部地区城镇化率平均只有45% 和41%。

　　4. 房地产化的城镇化

　　1998 年我国实行住房制度改革使住宅建设成为新的经济增长点和消费热点。房地产业的持续投入和高速增长极大拉动了城镇化进程。地方政府与房地产企业的双赢互动发展是本轮城镇化过程中的一个显著特征。这一特征在推动城镇化快速发展的同时，也弱化了城镇化发展的产业动力。目前城镇化发展的房地产依赖现象仍非常明显，城市经济房地产化现象在有些地区非常严重。单纯依赖房地产业支撑经济增长，忽视其他产业培育与壮大，造成产业发展的“空心化”， 是许多城市发展所面临的现实问题。而城市经济的房地产化不仅直接影响到了城市经济发展的可持续性，也更容易形成政府与开发商的利益同盟，引发一系列涉及拆迁、征地的群体性事件。此外，过高的房价还抬高了城市的生存成本，对潜在进入人口形成壁垒、企业利润形成挤出、对资本聚集速度形成掣肘，对城镇化有明显的反向抑制作用。

　　5. 城镇发展中普遍存在高消耗和高污染问题

　　在快速城镇化过程中，消耗了较多的土地等资源，破坏了生态环境。环保部数据显示，我国90% 的城市地下水不同程度地遭受到有机和无机有毒有害污染物的污染。城镇化率每上升1 个百分点，会导致工业废气排放增加超过1 个百分点。60% 以上的大中城市陷入垃圾包围之中，县城垃圾的处理问题也日益突出。

　　二、“新型城镇化”的提出及其与传统城镇化的区别

　　1. 传统的城镇化模式难以为继， “新型城镇化”应运而生

　　我国城镇化率快速提升主要是强力低成本推进的结果。这种低成本主要体现在土地的低成本、劳动力的低成本以及基础设施和公用事业大量的欠账，另外相当一部分人员的社会保障残缺不全，同时全民基本公共服务能力的提升速度明显低于城市的扩张速度。目前，城镇化发展的外部条件和内在动力正在发生深刻变化，随着农民生活水平和文化素质的提高、刘易斯拐点接近、人口红利减消，主要依靠大规模农村剩余劳动力廉价供给来推动城镇化发展的模式越来越难以持续；随着资源环境瓶颈制约的加剧，主要依靠粗放式的消耗土地资源推动城镇化快速发展的模式越来越难以持续；随着新老城市居民公共服务差距造成的矛盾日益突出，而主要依靠不健全的、非均等的公共服务来推动城镇化快速发展的模式越来越难以持续。

　　传统的“低成本扩张”的城镇化模式难以持续，城镇化已到了必须转型的阶段，未来要开展“新型城镇化”。十八大报告明确提出，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。新型城镇化改革方案已进入决策层视野。实际上，“新型城镇化”早在2007 年就已在学术界被广泛讨论，它试图与过去只重规模扩张、不重质量的城镇化相区别，并与中共十六大报告提出的“新型工业化”概念相呼应。到2010 年，这一概念被各级政府普遍接受，并在政策文件中开始被运用。

　　2.“新型城镇化”新在何处？

　　与以往的城镇化道路相比，新型城镇化“新”在何处？据媒体报道， 全国城镇化规划草案已经基本成型， 拟定了新型城镇化的六大指导原则：一是体现以人为本的理念，着力提高人口城镇化水平，降低城镇准入门槛。二是坚持城乡统筹，把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合，以工促农、以城带乡，实现城乡经济一体化发展。三是合理调整优化城市群格局，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调。四是以大带小，把大中城市和小城镇联接起来共同发展。五是集约高效，合理控制建设用地规模，合理设置城镇建设标准。六是完善城镇的功能，改善人居环境、基础设施和公共服务。六大指导原则将使新型城镇化有着与以往城镇化不同的外延和内涵。

　　从以往城镇化模式所存在的主要问题与新型城镇化的指导原则来看，未来的新型城镇化将突出四个方面的转变：一是由速度型向质量型转变。城镇化由单纯追求速度向着力提升质量转变，全面提高城镇化的质量。二是由半城市化、伪城市化向全面的城市化转变。核心问题是着力解决农民市民化和从土地城镇化向人口城镇化“转轨”。三是由粗放型向内涵型城镇化转型。过去城镇化发展存在高增长、高排放、高消耗粗放型的发展模式，未来城市发展将向低消耗、低排放、高效率的方向转变。四是由大城市与中小城镇和地区间的不均衡向“以大带小，彼此协调”、“中西部地区重点推进”的均衡发展转变。

　　三、“新型城镇化”推进面临的主要难题

　　“资金、产业支撑、制度障碍、行政区划”是推进新型城镇化面临的最大障碍也是最为核心的四大难题。

　　首先，推进城镇化所需资金从何而来？中国社会科学院《中国城市发展报告(2012)》指出， 如果未来城镇化以每年0.8-1.0个百分点的速度推进，到2020 年前后我国城镇化率将超过60%。据此估计，未来全国将有4亿-5亿农民需要在就业、住房、社会保障、生活等方面全面实现市民化，若以人均10万元的农民工市民化成本进行推算，仅此一项，就至少需要40万亿-50 万亿元的巨额资金，城市基础设施建设也将面临巨大考验。在城镇化过程中，无论是农民工市民化成本还是基础设施建设，都需要巨量资金投入，而与此相对的，则是地方政府财政收入减少、银行借贷困难以及债务到期的几重难关。

　　其次，中西部城镇化发展如何解决产业支撑问题。城镇化的前提就是产业做支撑，没有产业支撑，人聚集起来之后又得离开。没有产业支撑或工业化的城镇化必定是空心的、畸形的、不可持续的。如何解决中西部地区的产业支撑问题是新型城镇化成败的关键因素。因为受益于改革开放以来这一轮工业化，东南沿海地区的城镇化已经基本完成，所谓新型城镇化主要是针对中西部内陆地区，与中西部内陆地区的开发开放命题是重合的，但这些地区的城镇化所面临的产业转移形势已经无法复制当年。产业支撑从何而来？又如何带动这一地区城镇化发展？

　　第三，如何破解制度与体制障碍。现行户籍制度与土地制度是制约未来城镇化发展的两项主要障碍。现行的户籍制度造成了传统意义上的城乡二元结构，又产生了在城镇化进程中的原居民和新居民，也就是农民工之间新的二元结构。现行土地制度(尤其是农村土地制度)则不利于农民权益的保障。

　　第四，城镇化还涉及行政区划问题。在广东、浙江、江苏，很多小城镇的规模已经达到甚至超过了小城市和中等城市，但是按照行政等级只是镇的建制。如果允许农民工进城，就涉及是否要通过机构改革来解决公共服务问题，是否要增加人员编制，是否要按照人口规模和经济实力来设市等问题。如果这些小城镇被设为市，还涉及上级政府的利益格局重新划分。

　　四、城镇化将进入“速减质增”的转型发展新阶段

　　目前，我国城镇化率不仅远低于发达国家，而且远低于大部分新兴市场国家，真实意义上的户籍城镇化率则更低。按照城市化的发展规律，城市化率在30%-70% 的区间是快速发展阶段，我国仍处于这个阶段。虽然未来城镇化仍然处于快速发展时期， 但已经由加速阶段转变为减速阶段。“九五”时期，城镇化率平均每年提高1.44 个百分点，“十五”时期，城镇化率平均每年提高1.35 个百分点，到“十一五”城镇化率平均每年提高0.9 个百分点。“十二五”规划纲要提出“城镇化率提高4 个百分点”，这就意味着“十二五”期间城市化率年均提高0.8 个百分点。以上的变化可以看出城镇化速度在减速。未来城镇化将维持平稳、快速、推进的态势，但是城镇化率每年提高的速度会有所减慢。总体来看，今后一二十年城镇化仍将快速推进，但速度可能比过去要慢些，但发展质量将得以提升。

　　2011 年我国城镇化率达到51.27%，城市常住人口首次超过农村人口，我国进入了城市社会。2011 年是社会结构发生本质变化的时点。今后城镇化实现转型发展的条件基本成熟，低成本推进的城镇化发展模式要向落实基本公共服务的质量型城镇化发展模式转变。推动农民工融入城市是新型城镇化发展的重点内容，户籍、土地等关键领域的制度改革则是新型城镇化能否成功推动的关键。