耿靖

　　目前中国的金融监管职能由3个独立部级监管机构分业实施，这三家机构分别是：中国银行业监督管理委员会(简称“银监会”)、中国保险监督管理委员会(简称“保监会”)和中国证券监督管理委员会(简称“证监会”)。

　　由于金融综合经营逐渐成为趋势，多个监管机构并行监督的有效性引起学术界的日益关注。

　　本文回顾了中国金融体系监管实践的起源和发展，并评估综合金融监管模式是否适合中国国情。这项研究针对金融业和金融集团化快速增长之间带来的分业经营界限模糊这一新兴趋势，评述了金融危机后新加坡金融管理局综合金融监管的实践，指出其集中监管职能，最大限度地提高经济规模，从而降低监管实体经营成本。

　　然而，在中国金融体系渐进改革开放的过程中，向综合金融一体化监管的过渡可能存在一定弊端。本文将权衡这一利弊，并分析中国借鉴新加坡经验的可能性，最后提出如何逐步解决问题，推进中国迈向综合金融监管。

　　全球“综合金融监管者”

　　目前，随着金融集团的数量和复杂性不断增加，过去中国从美国引入的分业监管的有效性引起越来越多的关注。

　　而一定程度上，综合金融监管可以实现规模经济的最大化，通过把两个或两个以上机构的职能集中于一个机构内，从而减少了同时运行几个监督机构的运营成本。

　　2008年的全球金融危机已经表明，现代金融企业已经变得日益复杂，如果没有充分的监管，它们可能对金融体系造成重大损害。这就促使世界各国不得不重新审视其金融监管职能，以确保金融机构置身于恰当的监管框架之下，而不会给金融体系带来重大风险。

　　正如Taylor和Fleming(1999)所指出，在1997年金融危机后，世界范围内的澳大利亚、加拿大、丹麦、日本、韩国、挪威、新加坡、瑞典、英国等国家，已经形成了非正式的“综合金融监管者”组织。

　　这些国家的金融监管改革，旨在应对银行业、保险业和资本市场等不同金融行业经营实体之间的界限变得模糊，同时完善对金融集聚，及金融集团的监督职能。

　　2008年的金融危机后，各国又开始审视其监督职能的现有结构是否恰当，并讨论是否可能鼓励各经济体朝综合金融监管方向发展。这是我们将在本研究中需要解决的根本问题，同时我们以亚洲新兴市场经济中的两个国家新加坡和中国为研究背景，展开该机制变革的比较分析。

　　本文所选择的管理实践案例是新加坡金融管理局(MAS)的综合金融监管。早在20世纪70年代，新加坡就开始整合该国的金融监管职能。到1984年底，所有金融机构的监管职能都被置于MAS的管理范围内。新加坡金融管理局的监管制度可以被描述成一个统一对商业银行、投资银行、财务公司、资产管理公司、证券经纪公司和保险公司进行监督管理的行政架构。

　　现代金融的发展导致金融细分行业之间的界限变得模糊，以及由不同类型的金融机构，如银行、证券和保险所提供的金融产品变得越来越相似。此外，综合性金融集团的数量也在不断增加。为了解决这方面发展所带来的问题，有些国家的金融监管机构合并成一个单一(或统一)的金融监管机构，负责对所有金融机构和活动进行审慎监督和业务监管。Herring和Carmassi(2008)最近的一项研究，对跨部门的金融监管实践进行了比较详尽的论述。

　　在一个单一的监管机构中，依据金融机构系统的重要性及其客户的复杂程度，监督的性质和力度可能会有所不同。一定程度上，综合金融监管可以实现规模经济的最大化，通过把两个或两个以上机构的职能集中于一个机构内，从而减少了同时运行几个监督机构的运营成本。

　　在中国，商业银行已获准通过参股、控股方式进入基金管理和保险经营领域，并且发挥积极作用。虽然目前中国的综合金融集团仍然在结构上相对简单、原始，但它们对整体金融经济已经具有相当的影响力。随着金融集团的数量和复杂性不断增加，过去中国从美国引入的分业监管的有效性引起越来越多的关注。

　　危机发生后，据报道，由于集团内不同实体之间的相互关系，分业监管模式在综合基础上对金融集团整体风险进行评估有很大困难。因此，综合混业的金融监管模式——把对银行、证券和保险实施监管的多个机构进行架构整合——可能被视为一个用来监管综合金融经营，并减少存在于复杂金融体系中风险的好尝试。

　　新加坡模式：MAS综合金融监管职能

　　MAS金融监管的目的，是确保足够和真实的信息披露，使消费者可以得到充分知情和授权，在作出财务决策时能保护自己的利益。

　　综合金融监管框架的执行一定比分业监管更好吗？哪一种形式的综合金融监管最有效？一种假设是金融监管的综合程度与跨市场机构的监管质量和一致性相关，就此而言，新加坡模式可以提供一些经验证据。

　　新加坡可能是世界上最早发展和实施综合金融监管的国家之一，这可以追溯到20世纪70年代。

　　1997年金融危机后，新加坡金融管理局(MAS)开始将以风险为核心的监管方法引入到综合金融监管实践当中。新加坡模式在组织结构上将央行和综合金融监管者的职能集中在MAS，其职能是“制定汇率政策，管理官方外汇储备，规范和监督金融机构，并与业界合作将新加坡发展成为一个国际金融中心”。

　　正如MAS的官方使命声明指出，MAS的目标是“促进持续和非通胀的经济增长，稳步推进金融服务部门建设”(MAS，2004)。除了央行的功能，MAS的其他主要责任包括进行综合金融监管，维护金融市场稳定。

　　据MAS(2004)的概览介绍，新加坡综合金融监管的长期目标是实现：

　　首先，建立一个稳定的金融体系。要使复杂的现代金融体系保持稳定，需要对所有类型的金融机构有足够和适当的监督，以充分维持市民对银行业、保险业和资本市场活动的信心。

　　其次，培育安全和健全的金融中介机构。金融监管的目的，是要确保诸如银行、保险公司、经纪交易商和基金管理公司等金融中介机构的安全和稳健。

　　再次，建设安全和高效率的金融基础设施：金融监管，包括监测诸如交易所、清算所、支付和结算系统等平台的安全性和效率性。

　　另外，建成一个公平、高效、透明、有组织的市场，金融监管的目的是提高金融市场的透明度、效率和公平程度。

　　更重要的是，还需要对消费者的保护。金融监管的目的，是确保足够和真实的信息披露，使消费者可以得到充分知情和授权，在作出财务决策时能保护自己的利益。

　　MAS的原则和部门设置

　　MAS采用风险为导向的方法来监督新加坡的金融机构。这种做法旨在确保单个机构内部风险管理制度相对其风险暴露是足够的，而不是一个放之四海而皆准的通用规则。

　　由于监管资源有限，MAS的一个主要任务就是根据持牌金融机构所承担的风险及其对金融体系可能造成的冲击来分配监管资源。

　　在MAS(2004)中还简要介绍了其金融监管中的12项原则，广受业界认可，并被当成综合金融监管的指引。这些原则可以分为四类：

　　风险为本：MAS采用风险为导向的方法来监督该国的金融机构。这种做法旨在确保单个机构内部风险管理制度相对其风险暴露是足够的，而不是一个放之四海而皆准的通用规则。MAS的监管工作主要集中在评估机构的风险承受能力和管理水平是否适应其金融业务的复杂性。由于监管资源有限，一个主要任务就是根据持牌金融机构所承担的风险及其对金融体系可能造成的冲击来分配监管资源。为了有效地管理风险，采用跨产业整合监管(Integrated Basis，Cross Industry)(即以整个集团为基础进行评估，其中包括银行、保险与证券等各项业务)与跨地区并表监管(Consolidated Basis，Across Geography)方式。

　　第一个原则是“多方努力”：作为一个资源有限的综合金融监管者，MAS不能完全依赖自身来确保金融机构的审慎管理和财务稳健，还需要要求金融机构董事会与高管层担负起风险监督的职责；MAS通过各种手段增强董事会及高管层的信托责任，鼓励董事会及高管层采取最佳的公司治理，以此尽可能降低监管机构对金融机构日常经营的干预。尽管如此，MAS认为，其他利益相关者也应参与辅助监督金融机构，共同分担管理与监督责任(包括股东、债权人、外部审计、产业公会、信用评等公司与其他监管机构等)。

　　第二个原则是“信息披露”：传统的“家长式”监管要求监管机构在金融产品获准进入市场前评估产品的适当性等因素。MAS目前正走向以信息披露为主导的制度，允许消费者在金融机构准确和充分信息披露的基础上做出判断和决策。这将允许更多的金融创新，以及扩大消费者的选择范围。在信息披露为本的制度下，MAS会需要更多的金融机构透明度和信息披露，消费者将根据自己的风险偏好的责任来评估和承担金融风险。

　　第三个原则是“亲商氛围”：综合金融监管的优势之一是确保监管规则的一致性和清晰度，而不是损害个别机构的竞争力和创造力。MAS的宗旨是成为一个专业综合金融监管者，确保法规的周全和透明，金融机构得以妥善管理和审慎经营，同时尽可能更多为市场机构考虑，并尽快回应它们的要求。当MAS实施任何新的法规，总是反复同业界协商和征求意见，使金融机构了解新法规的制定原因，增加金融机构及从业人员对监管政策的理解与支持，共同致力于维持金融体系稳定与活力。

　　此外，MAS监管职能的特点是一个机构实现对所有金融部门的监督管理，以更好地实现金融监管的目标。其突出特点之一是风险为本的金融机构监管。正如Pei(2009)指出，该综合金融监管的制度安排有如下几方面的驱动力：在规范金融企业集团以防止监管套利方面的一致性和高效率；有利于监测金融集团之间的相互联系；更好地进行集中度风险管理；监管实践的收敛衔接；有利于财务报告标准的统一。

　　对于审慎监管，MAS有5个部门：银行监管部(BD)和复杂机构监管部(CID)、保险监管部(ID)、审慎政策部(PPD)和专业风险监管部(SRD)。

　　据MAS网站，BD及CID负责银行、商人银行和金融公司的发牌和监管。ID负责寿险和保险发牌和监管，并以保护保单持有人利益作为其首要目标。PPD是负责制定对银行、保险公司和证券公司的资本和审慎监管政策，促进健康而充满活力的金融部门。最后，SRD负责对一线监管人员的风险专业技术支持，包括各不同金融细分行业，即银行、保险和资本市场，以及评估个别机构和全系统的风险。MAS和综合金融监管的组织结构清楚地表明MAS同时兼顾功能监管和行业监管的目标。

　　具体来说，监管功能群组是按照监管目标来归类的，部门设置则遵循了行业细分门类来组织。MAS对审慎监管和市场行为团体都有分别的功能重点划分，主要通过更高级的委员会来协调。为了保持细分行业的专业知识，MAS对不同类型的机构保持相对独立的部门。值得一提的是，在新加坡金融管理局，有一个专门的单位负责风险评估框架，以适用于所有被监管的金融机构，被称作CRAFT框架(Common Risk Assessment Framework and Techniques)。

　　MAS的风险评估体系

　　MAS未规定什么是可接受的经营风险水平，或设定风险管理标准，而主要是评估机构风险管理制度和内部控制是否与面临的风险和业务内容相称。

　　MAS综合性金融监管的主要特点之一是金融机构的风险监管(RBS)。MAS的监管目标和原则也勾勒出其风险监管的原则，并塑造其监管架构。

　　在新加坡，监管当局采取按比例的方法来评估机构的风险，而不是规定什么是可接受的经营风险水平，或设定风险管理标准，MAS主要是评估机构风险管理制度和内部控制是否与面临的风险和业务内容相称。

　　从事复杂金融业务的机构，必须能够证明其风险管理能力符合自身风险偏好和运作，而那些从事不太复杂且低风险金融活动的机构，可能认为简单的风险管理流程已足以满足经营目的。

　　在MAS(2007)概览中，详细描述了使用的风险评估框架，即CRAFT框架(Common Risk Assessment Framework and Techniques)，以评估所有机构的风险和风险管理控制的充足度。

　　该评估机制以金融机构的业务活动为基础，评估的流程是先针对金融机构提供金融服务的业务模块进行风险评估，再整合各业务活动之固有风险及控制因素(即管理各固有风险的能力与质量)，因此，这种以业务活动或业务模块为基础的风险评估机制较具弹性，可适用于具不同行业特点或监管重点的金融业务与金融机构。

　　具体而言，CRAFT风险评估流程的第一阶段在于找出主要业务项目(可依据量化与质化指标，包括业务量大小、市场占有率高低、该业务若发生营运中断对整体经济活动与市场运作之影响等条件判断)与各业务项目之固有风险(即定义主要业务项目阶段)。

　　随后，监管人员需就该项业务与其固有风险的风险程度以及管理该风险的控制因素的有效性进行评估，评估控制因素的有效性应考虑“风险管理与内控”、“经营管理”、“内部稽核”及“合规”等四个要素的有效性与健全性，评估时还应考虑该机构业务的规模与复杂程度。

　　固有风险的风险程度评级以“低”、“中低”、“中高”、“高”四级来表示，控制因素评级则以“强”、“中强”、“中弱”、“弱”四级表示 ，最后根据两项因素的评级来最终确定主要业务的净风险评级。

　　值得一提的是，若被评估的金融机构系金融控股集团，其旗下包括银行、保险公司与证券公司等不同金融机构，则CRAFT系统是对该集团进行整体风险评估，而个别保险公司与证券公司将被视为一个“主要业务”，而非一个“机构”，MAS认为此评估方式将有利监管人员对不同金融集团与金融机构进行风险评估时能保持一致性。

　　在完成整体风险评级后，监管当局再决定对不同监管标的的监管策略。MAS将决定有多少资源将被分配于监管一个给定风险评级的金融机构(帕尔默，2007)。这种监管方法将有助于MAS最有效地利用有限的资源，服务于综合金融监管的目的。

　　中国金融监管的历史演变

　　1995-1997年：中国开始金融监管立法，从而提高监管有效性和维护金融市场秩序。

　　1997年至今：随着证监会和保监会、银监会的先后成立，中国开始实行针对不同细分行业的分业监管。

　　中国金融监管机构随着银行业的出现而产生，可以追溯到清朝时期(17世纪至20世纪初)，有一个类似中央银行的机构，称为户部银行。为了比较“综合金融监管”对于新加坡和中国不同的政策含义，首先回顾一下中国金融监管机制的发展历程，为改革建议提供一些现实背景。

　　自1978年改革开放以来，伴随着中国金融机构的快速发展成长，监管体系的发展经历了以下几个阶段：

　　(1)1985-1992年：中国人民银行(PBC)在1985年恢复其监管职能，并分离其经营业务形成四家国有商业银行，在这个阶段，人民银行的监管主要依靠行政程序实现，其金融监管职能还是不够的。

　　(2)1993-1994年：中国人民银行开始加强监管职能，强化合规管理。在这一时期，中央银行的金融监管能力大大增强，央行职能从单纯的货币管理和规模控制向对金融活动实施监管转变。

　　(3)1995-1997年：中国开始金融监管立法，从而提高监管有效性和维护金融市场秩序。1994年，中国政府制定了诸如《外资金融机构管理条例》等法规；全国人大在1995年颁布了若干新的法律：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等，奠定了金融监管的法律基础。

　　(4)1997年至今：随着证监会和保监会成立，中国开始实行针对不同细分行业的分业监管。人民银行保留了对银行业和信托投资公司的监管，直到2003年，银监会从中国人民银行银行的监管职能中剥离出来，对银行业实施专门监管。

　　中国分业监管遇到挑战

　　中国目前的监管安排，缺乏有效的金融监管机构间合作，从而在试图控制金融体系风险时有比较大的困难。

　　如前所述，金融监管职能主要由3个部级监督机构，即中国银监会、中国保监会和中国证监会来执行。由于早期中国的金融体系是建立在行政架构的基础上，人民银行没有足够的资源来对金融活动的整体情况进行监督。即便是一行三会的机制也是对基本处于同一行政级别的重要商业金融机构进行监督。另一方面，由于政府部门内部的复杂性，3个监管机构也很难在部级得到很好的协调。主要的局限性如下：

　　首先，在当前分割的金融监管体系下，新的企业或金融产品是由独立的监管机构批准。因此，当有一个跨部门的金融产品创新，审批过程将需要相当长的时间。

　　例如，股票抵押贷款产品，必须经中国证监会以及银监会的批准，而这两个监管机构可能对新产品的潜在风险有不同意见。结果会在尝试推出新的金融产品的金融机构产生大量费用。

　　另外，对于跨部门的创新，如存款保险制度，其中包括存款功能和保险功能。对于这些交叉业务的金融产品，有监督的重复可能性，不同的监管机构可以由不同的考虑，从而导致产品公开推出前被批准的时间延长。面对交叉业务的金融产品的出现，以及金融控股公司的复杂性质，都对当前的监督机制带来了巨大挑战。

　　其次，在相当长的时间内，中国的金融监管都集中表现为普通的行政检查和监管，以及一些具体的现场检查和行政处罚。对机构的监督，往往包括批准的业务范围和业务流程。

　　即使在20世纪90年代初的整改后，监管机构仍然强调对机构的监督，包括市场准入、治理问题和业务范围，对防止危机发生的金融体系稳定则关注不够。当有系统的风险时，各金融细分行业分业监管在结构上很难管控整个金融领域的风险。

　　再次，传统的金融监管主要针对某一单一的业务线(比如银行)的资本充足率，这可能无法准确反映跨领域金融机构的实际风险水平与资本充足性。中国目前的发展趋势是，随着越来越多的机构不断涌现，可能出现非常复杂的交叉持股结构。在危机事件蔓延时，也可能给监管带来一定的困难。

　　第四，中国目前的监管安排，缺乏有效的金融监管机构间合作，从而在试图控制金融体系风险时有比较大的困难。在银监会、证监会和保监会之间存在一定的沟通问题。缺乏信息共享，从而限制了金融监管的有效性。

　　另外，分业金融监管体制下，不仅造成效率低下，在监管过程中也增加了做市场机构的商业成本。不同的监督机构之间职责不明确，导致收集的监控数据可能存在重复，信息流也由于相互独立的IT系统而被分割。

　　新加坡模式能否借鉴

　　就中国和新加坡的金融部门的基本组成部分而言，或多或少都比较相似，包括银行、保险和证券等业务。从宏观的角度来看，中国从新加坡学习实施综合金融监管具备一定的经济金融基础。

　　如上所述，中国的金融业已经发展到一个阶段，出现了更多、更复杂和创新金融产品。分业监管面临严峻挑战，新加坡的综合金融监管似乎是一个好的借鉴模式。中国和新加坡虽然共享了某些传统文化，然而两国在国家大小、意识形态和政治背景方面区别较大。因此，当务之急是从新加坡学习经验和开展实践方式的可行性研究，我们可以从以下纬度来比较这两个国家：

　　从法律框架来看，新加坡金管局在执行其监督职能时有以下法规可遵循：“银行法，证券及期货法，财务顾问法，保险法，财务公司法，货币兑换和汇款业务法”等。

　　同样，中国目前的金融监管制度也植根于国家法律框架。保监会的监管依赖于“中华人民共和国保险法”，银监会的监管依赖于“中华人民共和国商业银行法”，中国证监会的监管则依赖于“中华人民共和国证券法”。从法律的角度来看，中国已经基本具备行使综合金融监管的法律基础。

　　从经济和金融规模来看，中国和新加坡两国经济、金融规模差距较大。如果实施综合监管，中国政府在整合其金融监管资源来包括所涉及的金融资产规模方面，有一定难度。此外，在新加坡的金融机构都相当发达，中国相对处于发展阶段。

　　然而，就金融部门的基本组成部分而言，或多或少都比较相似，包括银行、保险和证券等业务。从宏观的角度来看，中国从新加坡学习实施综合金融监管具备一定的经济金融基础。

　　中国需要风险为本的监管机制

　　中国传统的部门结构和金融监管正在受到挑战，有必要考虑向综合性金融监管转变，渐进实现功能统一、以风险为基础的综合金融监管机制。

　　从金融改革的实际情况来看，市场中的金融机构似乎赞成混业经营。目前也有中信、光大、平安等机构在进行混业经营的试点实践，同时也有越来越多的金融实体整合成较大的金融企业集团群体。改革是一个渐进的创新过程，这意味着金融环境也需不断变化。传统的部门结构和金融监管正在受到挑战，有必要考虑向综合性金融监管转变，渐进实现功能统一、以风险为基础的综合金融监管机制。中国过去的20-30年的金融结构变化，也要求改革其金融监管体系。首先，金融监管政策需要逐步适应混业经营的活动。

　　就绝对规模而言，中国金融总资产在过去的30年急剧增加。各金融机构在发展，规模在扩大，风险也在一定程度上积聚。新加坡已成为一个很好的例子，建立一个风险为本的监管方法，即建设考虑到所有金融机构的风险监管框架。

　　如果中国要提高金融监管效率，也需要采取风险为本的监管机制。理想的情况下，风险为本的监管流程可能包括以下几个阶段：

　　a)监管机构应收集所有与金融机构和金融体系的风险水平相关的可用信息。

　　b)监管机构根据收集的信息对金融机构进行初步的风险评估(可以是一维的初步风险评估，但最好能学习新加坡的CRAFT二维评级方法)。

　　c)监管机构开发长期(通常覆盖长达五年)的监督计划。该计划将确定通过非现场、现场监管来明确关注的风险领域，高风险领域比低风险领域将得到更为频繁和广泛的关注。

　　d)监管机构还需督促市场机构提高风险管理水平，这就要求金融机构减少风险资产，或增加资本水平。类似的风险评估将每年更新一次。

　　逐步过渡到统一的综合金融监管模式

　　由于中国金融发展水平和当前的金融监管现状，采用“休克疗法”直接转变成综合金融监管的制度安排可能会导致金融体系的巨大摩擦。

　　新加坡在过去40年左右时间里实施综合金融监管的成功，已成一个很好的例子。然而，由于中国金融发展水平和当前的金融监管现状，采用“休克疗法”直接转变成综合金融监管的制度安排可能会导致金融体系的巨大摩擦。

　　因此，我提出了一个循序渐进的方式建立的综合性金融监管机制。建议先在国务院(直接向总理报告)副总理直接领导下建立金融监管协调委员会，以此激活银监会、证监会和保监会之间的协调监管。

　　新的综合性金融监管协调委员会可以根据监管对象的类型来组织其部门，以负责协调金融监管机构。从本质上讲，这个新机构将合并多个监管职能，规范监督管理活动的规则和法规。

　　最初，这个部级委员会的目的是提高现有的监管机构的综合力量，一旦不同的监管机构的性能得到了改进，下一阶段将是各机构的一体化进程。最终，这个新的综合性金融监管协调委员会将转化为国家统一的综合金融监管机构。

　　(文章原题为《后危机时代综合金融监管的挑战：新加坡经验和中国实践》。作者系中国最大的养老金公司——长江养老保险股份有限公司副总裁，受聘美国加州伯克利大学研究员，哈佛肯尼迪政治学院李光耀学者，有10多年银行、证券、信托、保险四大金融领域支柱行业的经营管理工作经验，也是中国目前惟一担任过四大行业高管的人士。曾在香港汇丰银行、美国摩根大通集团、新加坡金融管理局挂职工作。)