完善社保基金监管体系

　　随着社会保障制度改革的深化，社会保障基金的规模将逐年扩大，加强社会保障基金的监督管理，防范和化解基金管理风险已是当务之急

　　社会保障基金是社会保障制度的物质基础和老百姓的“养命钱”。随着我国人口老龄化的压力逐步加大，以及保障水平的不断提高，社会保障基金监管中存在的问题和漏洞日益凸显，进一步完善社会保障基金监管体系已迫在眉睫。

　　监管四大缺失

　　1.社会保障资金财政专户管理未完全实施到位。

　　目前，社会保障资金未完全纳入财政专户管理。2011年审计署公告的《全国社会保障资金审计结果》显示，全国13个省本级、96个市本级和392个县427.37亿元社会保障资金未纳入财政专户管理，18个省本级、170个市本级和795个县的经办机构等部门和单位多头开户4704个、违规开户2707个。

　　2.社会保障基金挤占挪用及违规投资运营现象依然存在。

　　经调研发现，现实中挤占、挪用社保基金现象屡禁不止。据人保部统计数据显示，自1998年以来，该部会同其他部委进行过六次大检查，其中2000年发现170多亿元社保基金被挤占挪用，2004年发现16个省市有挤占挪用情况。

　　在2012年全国社会保障资金审计中发现，社会保障基金违规使用现象依然存在，用于基层经办机构等单位工作经费5.95亿元，用于平衡市级、县级财政预算1.14亿元，用于购建培训中心和体育场馆等2.94亿元，用于购建基层单位办公用房等8590.28万元，用于购建基层单位职工住房3664.80万元，用于购买汽车等295.74万元，用于购置设备等其他支出6623.81万元。

　　《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《社会保险基金财务制度》和《中华人民共和国社会保险法》等均规定，财政专户内各项资金的结余按规定购买国债和转存定期存款以外，任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。但实际情况不容乐观，仍有些地方从个人、单位或地方利益出发，挤占挪用社保基金，给基金管理带来极大风险。

　　3.社会保障基金结余面临贬值风险。

　　我国对社保基金投资方向的严格限制，只将基金余额投资于银行存款和国债，如果单从获得利息的角度看，现行政策能使养老基金在绝对数上增加，但如果考虑到社会保障基金受通货膨胀和物价总体水平上涨等因素的影响，将银行利率、社会商品零售物价上涨指数和居民消费价格上涨幅度等指标进行比较后，就可以看出社会保险基金投资收益率跑不赢通货膨胀指数，社会保障基金已出现了隐性损失。

　　《2011中国社会保障改革与发展报告》解析，在2004年、2007年、2008年和2010年四年中，我国通货膨胀率在数值上部分或全部超过了同期银行定期存款利率，在2004年和2008年中，社会保险基金即使全部以五年期定期存款的方式存在银行，也是缩水的。

　　4.社会保障资金非法套取现象尚未得到有效遏制。

　　利用虚假资料非法套取社保基金的行为危害极大，既损害了广大参保人员的合法权益，又严重扰乱了正常的社会保险管理秩序并造成社保基金的大量流失，还会导致社会诚信的缺失并产生极坏的社会影响。尽管国家有关部门已发现此类问题并采取了一些措施进行治理，但利用虚假资料非法套取社保基金的现象仍时有发生。根据相关的统计调查显示，目前我国每年因冒领流失的养老金多达10亿元。2012年全国社会保障资金审计中也发现，全国有6个省本级、75个市本级和226个县的医疗机构等单位通过虚假发票、虚假病例、挂床住院、滥开药物、虚报人数等手段套取医保资金2.87亿元。

　　此外，由于全国统一的信息化平台尚未建成，一方面社保部门无法共享死亡人员的注销、火化等信息，容易出现冒领死亡人员社保资金问题；另一方面民政部门无法掌握申报低保人员的车辆、房产、个人纳税等信息，容易出现不符合条件人员违规享受城乡低保待遇等问题。

　　完善监管五对策

　　社会保障基金监管是一项复杂的系统工程，涉及到基金发放、日常管理、投资运营等诸环节，既需要健全规范的法规制度作为强力保障，又需要科学合理的管理方式和手段。

　　1.进一步健全社会保障基金管理政策法规体系。法制建设是社会保障体系健康运行的基础，世界上大多数社保制度发达的国家，社保体系的运行主要是依靠国家立法来实施的，如1883年德国颁布《疾病社会保险法》，1935年美国颁布《社会保障法》。进入20世纪70年代，发达工业国家经济的滞胀和人口老龄化的来临，福利型社会保障制度面临挑战，各国纷纷修改以往的社会保障法律，实行多元的社会保障立法，确保社会保障健康、持续地发展。

　　目前，我国社会保障方面的法律法规很不完善，社保基金的营运和监管缺乏有力的法律保障。1996年以来，国务院和原劳动保障部、财政部先后颁布了一系列规章制度，如《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》《社会保险基金财务制度》《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等，是以“暂行办法”、“试行办法”和“通知”等形式出现的，都属于行政性的政策法规，立法层次低、零散而混乱，权威性差，在制度的严肃性、权威性及实施的强制性方面都无法实现国家立法对社保基金监管的效应。

　　因此，要根据宪法和我国社会保障体系的现状，提高社保基金管理的立法层次和法律约束能力，从法律的根本上规范对社保基金的监督和管理，实现对社会保障基金的法制化管理。

　　应结合《社会保险法》的贯彻实施，修订和完善《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险基金财务制度》《社会保障基金财政专户管理暂行办法》《社会保险基金会计制度》和《残疾人就业保障金管理暂行规定》等法规制度，认真吸收现行社保基金监督管理方面有关行政规章合理成分，完善社保基金监管相关的政策法规，特别是应尽快制定《社会保障基金监管法》，明确法律责任，统一法律规范，构建一套权责分明的法律体系，明确和规范社保基金安全监管运营的法律责任，对各级社会保障部门、管理机构进行明确的职责分工；进一步规范基金征缴、管理、支付、运营等行为，对社保基金的种类、项目、筹集和支付的标准、方式等以法律和制度的形式确定；明确规定有关机构违反相关法规应受到处罚的细则，同时规定监督机构的职责和应该承担的责任。

　　2.严格规范社会保险基金财政专户管理，建立健全社保基金预算管理制度。社保基金监管是一项复杂的系统工程，涵盖社保基金征缴、待遇发放及投资运营等诸环节，对它的管理涉及到财政、税务、银行、社会保险经办机构、各缴费单位等多个部门，而财政作为综合管理部门，在社保基金监管中居于主导地位，既要提供社会救济、社会福利等资金，又要承担社会保险的最后“兜底”责任。因此，应注重发挥财政在社保基金监管中的作用。

　　首先，严格规范社会保险基金财政专户管理。规范社保专户管理，是维护财政资金安全，从源头上预防和治理腐败的一项制度性、机制性措施。针对一些单位社保基金仍自行封闭运行管理，社会保障基金多头开户、重复开户和违规开户等问题，各级财政部门要继续加强和规范社会保险基金财政专户管理，特别是财政专户归口管理，地方各级财政社会保障部门要本着安全第一、方便群众、有利于加强管理的原则，积极配合财政国库部门做好社保专户的清理、归并、开设等账户管理工作。

　　其次，建立健全的社保基金预算管理制度。编制社会保险基金预算是完善政府预算体系的重大举措，也是确保社保基金收支平衡、加强基金监管的重要手段。世界上许多国家都加强了财政对社保资金的预算管理，通过财政预算管理手段确保社保资金的正确使用方向。

　　2010年，国务院颁布《试编社会保险基金预算的意见》，决定在全国范围内建立统一、规范的社会保险基金预算制度。

　　2012年6月，国务院批转人力资源和社会保障部、国家发改委等联合制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，指出加强社会保障基金监督管理，健全社会保险基金预算管理制度。这为继续研究完善我国社保基金预算管理制度提供了契机并指明了发展方向。

　　一是进一步扩大社保基金预算编报范围。在2010年五项社会保险基金和2011年新增新型农村社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金的基础上，将所有的社会保险资金都在预算收支中得以体现，从而准确、全面地反映社会保险资金收支运转情况，以加强对社会保险资金的全面监督。

　　二是严格规范社保基金预算执行。社会保险基金预算执行关系到各项社会保险政策的落实，涉及广大人民群众切身利益，对于提高社会保险基金预算管理水平至关重要。各级财政、人力资源社会保障部门要高度重视社会保险基金预算执行工作，预算经批复后，应严格按照批复的预算和程序执行。

　　三是强化社保基金预算监督。一方面要切实履行《社会保险法》明确赋予人大“听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告”的权力；另一方面要逐步建立健全社会保险基金预决算信息公开制度，及时公开社会保险基金预算有关内容，提高基金运营管理的透明度，接受社会公众监督。

　　3.坚决杜绝社会保障基金违规使用现象。社会保障基金是社会保障中的核心，是广大参保职工的“养命钱”，社保基金的安全与否，直接关系到广大参保者的切身利益和生计问题。社会保障基金的管理使用在世界范围内都是一个难题。造成我国社保基金违规使用的成因是多方面的，其中制度根源(即社保制度设计本身存在缺陷)和监管力量薄弱是导致社保基金 违规使用的两个重要原因。

　　从制度根源上来看，当前我国社保基金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保基金安全性威胁几乎成为一个“制度伴随物”。统筹层次太低、投资制度不合理、立法滞后、制度缺损等漏洞，必将导致决策过程中缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，造成社保基金违规使用，如统筹层次过低带来地方政府混用透支、制度缺损和预算不规范带来挪用社保基金弥补办公经费不足等。

　　另外，随着社保基金的快速积累和规模不断扩大，目前监管力量明显不能满足大规模社保基金监管的需求，连日常工作都难以完成，更谈不上事先、事中和事后的“三段式”监管。

　　因此，要想有效防止和杜绝社保基金违规使用，必须深化社保制度架构的改革，提高社保基金的统筹级次，弥补社保制度缺损，并充实监管队伍，加强监管力量。

　　4.加强社保基金投资运营，实现社会保障基金结余的保值增值。人类社会正在面临人口老龄化的挑战。

　　2000年第五次全国人口普查显示，60岁以上人口达1.3亿人，占总人口10.2%，按联合国[微博]人口老龄化标准衡量，我国已进入老年型社会。2010年第六次全国人口普查显示，中国60岁及以上老年人口已达1.78亿人，占总人口的13.26%。

　　《中国财政政策报告2010/2011》(中国社会科学院财政与贸易经济研究所于2010年9月10日发布)指出，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。到2050年，社会进入深度老龄化阶段。

　　中国的人口老龄化是在“未富先老” 的形势下发生的，且呈现加速增长之势。日益严重的人口老龄化趋势增加了未来社会保障支出的压力，要化解老龄社会日益加剧所带来的潜在危机，必须加强社保基金投资运营，实现社会保障基金结余的保值增值，为即将到来的人口老龄高峰积累足够的支付资金，以实现我国社会保障制度的可持续发展。

　　一是拓展投资范围。世界上允许社会保障基金进行投资运营的国家，一般投资于股票、债券、贷款、实体和海外投资等领域，一些国家经投资运营后取得了比较好的成效，如智利自1981年实行养老保险制度改革以来，养老保险基金的绝大部分投资于股票、银行融资、企业债券、政府债券和国外投资，到1996年已积累了养老保险基金270亿美元，相当于国内生产总值的46%。

　　我国应借鉴国际经验并结合自己的实际情况，拓展社保基金的投资范围，将股票、企业债券甚至实业投资纳入投资范围，并发行社保基金定向国债。从近期来看，银行存款和国债还将是社保基金投资的主要方式，投资于国债和银行存款的比例不应低于50%和10%；股市是拓展投资领域的重要方向，但股市投资不应高于30%；企业债券和实业投资比例都不宜过高，不应高于10%。

　　二是优化投资组合。一般而言，投资品种越分散，投资组合越多元化，就越能降低投资的非系统风险，提高投资收益率。我国社保基金投资尚处于起始阶段，未来发展中应进一步优化投资组合。

　　在投资工具组合上，增强各种工具组合的科学性和灵活性，以满足宏观经济形势和社保基金管理的阶段性要求；在投资对象的选择上，应充分考虑行业和企业的规模和发展前景以及国家的产业政策，增加实体经济投资和高成长性行业的投资占比；在投资期限设定上，可充分考虑社保基金支付的时间和金额以及经济周期变化，将长期、中期、短期投资有机结合起来。

　　三是强化风险控制。众所周知，投资就会有风险。为确保社保基金投资运营的安全，世界各国都建立了规范的投资决策风险评估体系。我国也应根据投资工具和收益要求的不同，着力构建社保基金投资决策风险评估体系。既要设定合理的风险评估指标，确保各项数据的准确可靠，又要制定规范的风险评估程序，严格按照程序进行风险评估工作，还要加强人才的引进与培养，做好投资风险评估的队伍建设。

　　5.建立全国统一的社会保障信息平台，保证社保基金使用的合理性和有效性。社会保障信息化是整个社会保障体系的技术支撑，它能够对社会保障基金实行严谨科学、规范高效的管理，强化社会保障基金监管的透明化程度，提高监督管理制度的效率和效力。

　　充分利用现代科技手段，加强社会保障基金的信息化管理，是当今世界各国的普遍选择。加快建立全国统一的社会保障信息平台，是当前社会保障基金监管工作的重点和核心。通过社会保障信息平台可以定期收集、核对基金监管数据，对社会保障基金的征收和利用进行全程的监督与管理，并对基金监管的运行状况进行实时合理的分析与评价，及时发现问题，并且积极地预防、化解潜在的危机。

　　因此，应以“金保工程”建设为契机，建立和完善科学的社会保障信息化管理体系，对社会保障基金的发放、稽核、账户管理以及各项数据进行信息化管理，建立一个拥有科学监管方式、覆盖面广、分析方法先进的信息化网络管理平台，逐步实现社保信息系统与相关部门信息系统的共享，实现纵向贯通、横向互联，加强对资金流向的实时监控，从根本上改变社会保障传统管理方式和管理手段，有效杜绝重复支出社保基金、非法套取社保基金等现象，保证社保基金使用的合理性和有效性。

　　作者为财政部财政科学研究所研究员

　　【作者：王敏/文 】